只要世界經濟持續繁榮，政客和政府官員們就會樂於居功。但是當繁榮轉向蕭條，正如1973年最後幾個月發生的，他們就要飽受指責。同樣的法律和政策，之前被認為在創造就業和提高生活水平方面功不可沒，現在卻被指為阻撓經濟發展的障礙。政府的管理者，曾經以專業人士和服務於公眾福祉的無黨派公務人員自居，如今也受到攻擊，有人說他們是自私自利的官僚，為了收攏權力不惜扼殺創新、維護低效率。擴大競爭可能是經濟復活的關鍵的觀念開始流行，隨之興起的，是一場世界範圍的放松管制運動。
然而，放松管制運動第一波浪潮的掀起，卻不是出於經濟發展方面的考慮，而是針對理查德·尼克松的政治問題。1973年10月石油危機爆發之時，美國人並沒有做好應對高油價以及汽油和柴油短缺的準備。作為人口向郊區遷移的結果，大多數住宅以及越來越多的辦公大樓和商業中心都坐落在人口密度低的區域，軌道交通無法覆蓋；除了幾個大城市之外，幾乎每個人都是獨自駕車上班。美國人對於大型汽車的喜愛是出了名的，而v—8發動機和動力排風空調的流行又進一步降低了燃油的效能。1963—1973年汽車的平均耗油量提高了18%。一般來說，開車的人每週都要加一次油，美國人花了很多時間在加油站排隊上。而對柴油的零星供應擾亂了貨物運輸業，讓很多工廠無法按時交貨，每天需要開車穿越大片國土的貨車司機更是感到憤怒。尼克松是歷來入主白宮的總統中最能敏銳把握政治風向的一個，他很快意識到果斷採取行動的時機到了。1973年12月，他任命了一名「能源沙皇」。
從很多方面來說，這一任命都是20世紀70年代初政府的典型反應。在黃金時代，經濟可以自我調節並導致價格變動的觀點還未被廣泛接受。對於市場力量的不信任是一種通病；在幾乎所有國家，經濟生活中最細小的細節，從存款賬戶的利率到雜貨店的營業時間，都是由法律、規章和官員的突發奇想決定的。政府還可以利用法規對某些社會政策進行強化，甚至不需要進行政治鬥爭。股票經紀商需要贊同政府對投資者買賣股票時必須交納的佣金的規定；這種固定價格表面上保護了因缺乏經紀商的建議而可能做出錯誤決策的散戶，但主要還是充實了股票經紀商的腰包。大型企業往往使用一種很複雜的電報系統——電傳（telex）進行交流，因為當局有意提高長途電話的價格，用於對本地通話進行補貼。受制於銀行監管，每當貸款利率上升，貸出款項就會從住房按揭流向商業部門。這樣的約束長期有效，人們都已對此習以為常。
尼克松選來整頓混亂的能源市場的人，看問題的方式與眾不同。財政部副部長威廉·西蒙（williamsimon）是弱肉強食的資本主義的堅定支援者。時年46歲的西蒙通過交易市政債券——一種由美國政府或地方政府發行的免稅證券——積累起了大量財富。與很多財政部的高官不同，他既沒有常春藤大學的背景，也沒有研究生學歷。比起學術上的追求，他更喜歡體育運動，從一所不太知名的大學畢業後，他進入一家默默無聞的小投資銀行工作，憑藉自身的能力，成了著名的投資銀行所羅門兄弟的資深合夥人。證券市場之中，機會往往稍縱即逝，這使得西蒙敢於行動，不屑拖延；堅決和果斷是他性格中最大的特點，記者曾經把他稱作「人形電鋸」。西蒙是虔誠的天主教徒。「我是一名不干涉主義者，」他對採訪的記者說，「我相信託馬斯·阿奎那的理念……凡是個人能夠和應該做到的事情，社會都不該為他代勞。」
在尼克松的第一個任期裡，西蒙回絕了幾個無關緊要的政府職位，直到1973年1月，尼克松在第二個任期伊始將其任命到財政部就職。當時的石油價格已經開始上升，尼克松建議西蒙組建一個委員會，修改有關石油進口的一些有爭議的限制性規定。西蒙在處理能源事務方面沒有什麼經驗，但是這一任命意味著他馬上就要進入一個被聯邦法規和各州法令主導的領域了，而這些法規有很多曾被他公開抨擊為奇思怪想。國會急於讓尼克松加強國家對石油市場的掌控。西蒙對此強烈反對。他聲稱，尼克松政府不想也不需要在石油生產和精煉方面追加限制。他認為，市場的力量將會治癒短缺，因為高油價會促使風險偏好者鑽取更多的石油。能夠把價格調整下來的唯一力量，他直白地說，就是「生產石油或者汽油的能力」。
尼克松與國會的關係已然十分緊張。他此時深陷水門事件的泥潭，距被迫辭職已經不遠，而他的副總統斯皮羅·阿格紐早在1972年末就因偷稅漏稅而下野。面對如此形勢，多數官員可能會選擇與政府的監督機構和解，但是新上任的能源沙皇對於激怒國會樂此不疲。西蒙的領地，正式名稱是聯邦能源辦公室，就設在總統的行政辦公樓內，在大多數聯邦機構和部門的樓上，以防他們給採取果斷行動製造障礙，也迴避了意圖控制能源政策的國會。在負責能源辦公室的同時，西蒙還繼續兼任財政部副部長，因為他在經濟領域有著非凡的影響力。尼克松認為，能源問題相當棘手，必須要有一名強勢人物才能應對。他對他的內閣說，1942年德國就任命了建築師阿爾伯特·斯佩爾主管軍工業，如果希特勒沒有將武器生產全權交由斯佩爾負責，納粹德國能支撐的時間就要短得多了。
緩和公眾對於汽油管道和天然氣短缺的怒火的最明顯方案是提高產量。但是西蒙很快意識到，縱使他手眼通天，也還是控制不了石油的生產。所有美國沿海、內陸以及阿拉斯加的石油鑽探活動都受到聯邦法律的嚴格管控，1969年加利福尼亞聖塔芭芭拉附近的海上油井井噴事件的痛苦記憶還歷歷在目，國會不願放鬆對鑽井的管制。立法者也不願修改限制能源市場的法令。這些法律授權政府在全國能源短缺的情況下提出石油供應分配計劃。西蒙在接管能源部3個星期後行使了這項權力，制定了在必要情況下定量分配汽油、航空煤油等石油天然氣產品的詳盡計劃。但是，他在計劃經濟中加入了一個市場控制變數：如果要實行定量供給方案，每個18歲以上的駕照持有者每月只能購買32～35加侖的汽油，配給券就要允許自由交易。這樣一來，定價的主體就是市場力量，而不是政府命令。
西蒙起草的配給計劃只是一種偽裝。他從根本上反對定量供給，也無意將該項計劃付諸實施。計劃的公佈賺取了國會和媒體的掌聲，但此後就被西蒙束之高閣。相反，他很快就著手推動放松管制，以鼓勵私營企業提高石油和天然氣產量。1974年初，這個能源沙皇開始利用他在媒體中的影響力大力宣傳，反對政府對能源的控制。西蒙對於官僚體制和政府監管的公開抨擊，在社會上引發了一場關於政府經濟職能的大辯論。
在美國，能源在所有經濟部門中受到的管控最為嚴格，而該領域法規的複雜程度更是無人能出其右。1938年的法案要求聯邦動力委員會確保天然氣價格「公平合理」。該委員會落實法令的方式是監管將天然氣從氣井運輸到其他州儲油庫的輸油管道，然而它對不跨越州界的輸油管道沒有監管權。1954年，最高法院裁決該委員會不僅要對輸油管道進行監管，還要監管生產商對天然氣的定價。這極大地提高了委員會的權力，也大大增加了它的工作量。然而，既然聯邦政府無權管理一州之內生產和使用的天然氣，這就意味著，本州的發電廠和外州的發電廠對於產自同一氣井的天然氣要支付不同的價格。因此，聯邦動力委員會發現，他們能夠管控幾萬個氣井注入跨州輸油管的天然氣的價格，但卻對注入州內輸油管的產品價格無權監管。
由於從無監管天然氣井的經驗，聯邦動力委員會著實慌了手腳。1955年，委員會落地了一項方案，所有天然氣井的所有者都要向委員會提交材料以披露成本。然後，所有者被要求在一個高到能夠體現合理利潤的水平上定價。委員會是在照搬一個久經考驗的做法，因為自20世紀以來，美國的鐵路公司和電力公司基本就是按照這種方式接受監管的。
然而選擇這條監管路徑還有個小問題：經營天然氣井和運營鐵路完全不是一碼事。很多天然氣井同時也出產石油，勘探與開發的成本中，究竟哪些是鑽取石油的成本，又有哪些是鑽取天然氣的成本，都要通過複雜的判斷來加以區分。有些油井距離主要消費市場較遠，需要調整價格以覆蓋更高的運輸成本。新天然氣井的鑽井成本比幾十年前鑽好的氣井要高。以成本為基礎的定價，導致新井產出的天然氣比附近舊井的產品要貴得多，因此這些「新井天然氣」也就更難銷售出去。此外，在現有的4700家生產商提交了大量成本資料後，委員會在1960年預估，為所有生產商給出正確的定價大約要用83年，假如沒有新氣井開發出來的話。而且，這些調查還無法解決一個政治上相當敏感的問題：便宜的「舊天然氣」到底是應該賣給需要採暖的家庭消費者，還是想要降低成本的化工生產商。
如果說之前的天然氣市場只是略顯混亂的話，針對部分（不是全部）石油價格的聯邦法規更讓價格一團亂麻。20世紀60年代中葉，對於得克薩斯、俄克拉荷馬以及其他天然氣資源豐富的州的生產商來說，在本州銷售天然氣所得的收入要遠遠高於銷往外州。自然而然，他們會盡可能在本州範圍內做生意。而在沒有天然氣資源的州里，就算是向家庭和企業供氣的機構，也無法獲得足量的天然氣供給。為了滿足需求而寧可多出些錢的消費者也不能如願，因為跨州的天然氣售價是由政府決定的，並不是買方與賣方之間博弈的結果。
在克利夫蘭，受僱於700餘家企業的3萬多名工人於1970年1月被迫停工10天，原因就是當地的天然氣儲備耗盡。全國天然氣跨州供給不足率在1971年是2%，1972年達到了5%，1973年則超過了6%。從紐約到北卡羅來納州的東部城市受到的衝擊最大，因為那裡完全不出產天然氣，但卻因家庭採暖和燃料廠開工需要消耗大量能源。就連通常尖銳批判能源產業的《華盛頓郵報》，也同意美國天然氣聯盟的觀點，即認為政府價格管制抑制了新能源的勘探。有多達1800萬戶家庭訂閱的持保守黨態度的月刊《讀者文摘》，在1973年4月告訴讀者：「我們根本沒有必要面臨這樣的天然氣短缺。」
美國的石油市場，如果有什麼不同的話，只能說比天然氣市場更加缺乏理性。從20世紀初，跨州輸油管道的費率就在聯邦法規的管制之下了，1932年國會又對進口原油、汽油和潤滑油設定了高關稅，以保障本國生產商的利益。1955年，一屆由艾森豪威爾總統任命的委員會建議，出於國家安全的考慮，應將進口石油控制在本國需求量的10%以內，於是相關政策進一步緊縮。當大大小小的煉油廠對此建議視而不見時——1956年的下半年，進口石油佔比達到了12%——艾森豪威爾命令除太平洋沿岸之外所有區域的大型煉油廠「自願」減少進口原油10%，而小煉油廠進口原油則需取得聯邦政府頒發的許可。這就意味著，弗吉尼亞州的印第安納標準石油精煉廠或者新澤西的赫斯煉油廠可以進口多少桶原油，將完全由美國內政部決定。
詭異的是，這種依賴企業自願降低石油進口的嘗試，反而導致了石油進口量的上漲，而不是下降。無法進口足量原油的精煉廠不得不增加本地購買量，這進一步抬高了國內原油的價格。美國原油的售價高出進口原油18%，但是所有精煉廠都要以統一的價格出售汽油和柴油，不管他們使用的原油產自何處，這就意味著對於國產原油依賴度較高的精煉廠將面臨利潤的萎縮。因此，精煉廠就有極大的動力盡可能多地進口原油。那些過去從得克薩斯州或者路易斯安那州進口原油的精煉廠，開始謀求使用中東和委內瑞拉石油的許可證，因為此時的競爭環境讓他們別無選擇。
在「自願」減少石油進口的專案失敗之後，艾森豪威爾在1959年頒佈了強制管制進口的法令。根據該法令，每一家精煉廠分配到的進口配額至少應為之前進口量的80%。但是，現實中存在很多複雜的情況。本國石油的價格逐漸超越了原本就很貴的來自加拿大西部的石油，中西部地區的精煉廠開始從加拿大進口石油。為了保持進口總量不變，政府就不得不減少大西洋沿岸精煉廠的配額，這些廠商主要從中東和委內瑞拉進口石油。大型的精煉廠千方百計避免使用昂貴的國產原油，最終找到了一個解決辦法，就是從小廠商處購買進口配額。政府出於政治上的考慮，往往會給一些小廠商分配特殊的進口額度。小廠商成了大廠商的「侍妾」，靠轉售配額賺取一定利潤，不再勞神自己去精煉石油。
還有其他規避管制的方法。新英格蘭地區主要依賴石油來採暖，因此取得了在配額體系外進口燃油的權利，其他地區的分銷商紛紛在東北部購買便宜的燃油，然後轉運到西部銷售。所有方案中最離奇的要數「布朗斯維爾環線」。墨西哥的重質原油先用船隻運送到得克薩斯州的布朗斯維爾，然後經過加熱泵入油罐車，通過卡車運回墨西哥。在那裡，油罐車又會繞一大圈，穿越格蘭德河邊境回到美國，再駛向布朗斯維爾碼頭，把原油重新裝回船上，走水路運送到各個精煉廠——所有這些麻煩，都只為將其認定為陸路抵達的石油，以滿足特殊配額的要求。
石油進口配額體系不僅複雜死板，還相當低效。截至1969年，進口限制事實上導致東海岸的精煉廠不得不以每桶3.9美元的價格購買國內原油，而不是以每桶2.3美元的價格從中東進口原油。毋庸置疑，高油價會傳導給消費者，即便尼克松的反通貨膨脹計劃正在試圖控制價格上漲的趨勢。但是強制使用國內原油的政策極大消耗了美國的原油儲備，導致美國對國外原油的依賴度上升——與該計劃的初衷恰好背道而馳。尼克松為反通貨膨脹設定的官僚機構讓情況雪上加霜。1972年夏天，政府官員鼓勵精煉廠擴大汽油產出，讓開車出行更加便宜。從每桶石油中精煉出更多的汽油就意味著降低其他產品的產出，比如燃油。不難預見，冬季降臨之時燃油的供給出現了短缺。
即便是訊息靈通的公民對於原油進口配額政策中的門道也不甚瞭然，他們並不太理解舊井天然氣和新井天然氣之間的爭執。但是，加油站前的長隊和燃油的短缺都是擺在家門口的問題。在1974年那令人焦灼的幾個月中，美國人經常能聽到一個與以往大不相同的論調：行政管制可能是造成能源問題的元兇，而放松管制有機會解決眼前的難題。
放松管制不是1974年才有的新概念。1957年，國會曾短暫考慮過取消部分有關火車和卡車的法規。1968年，美國聯邦通訊委員會允許客戶將一些個人裝置接入通訊電纜，這是電信行業放松管制的一小步。更具影響力的是，芝加哥大學教授、經濟學家喬治·斯蒂格勒和羅納德·科斯從20世紀50年代起就開始為撤銷管制鋪設理論框架，他們認為，由競爭決定特定商品和服務的價格，要比由政府機構指定價格更加有利於經濟。福特基金會在1967年加入了戰鬥，向布魯金斯學會——華盛頓著名智庫之一，提供了一筆180萬美元的專案基金。截至1975年，該學會就管制與放松管制問題發表了125項專著、期刊文章和專題論文。能源危機的警報拉響，石油和天然氣行業從1971年開始呼籲放鬆價格管制，而他們在美國企業研究所的盟友們，也設立了專案，專門研究放松管制。然而這些在實際中都沒有起到太大的作用。「鼓勵競爭的監管改革作為政策處方被很好地表達了出來，但它僅是一個普遍問題的解決方案之一。」政治學者瑪撒·德西克（marthaderthick）和保羅·j.奎克（paulj.quirk）在1971年寫道。
事實上，民主黨和共和黨的政客們對於能源領域的放松管制都持矛盾態度。他們想提高美國本土的石油和天然氣產量，但是又不想通過價格上漲吸引投機者鑽更多的油井。於是，隨著政治需要的不斷變化，能源政策也反覆搖擺，在法規上疊加法規，徒勞地想要完成不可能完成的任務。
1973年3月，尼克松的生活成本委員會——首要職責是打擊通貨膨脹，對原油價格和大型石油公司的利潤率設定了上限。在批准這些新法令之後僅僅1個月，尼克松就徹底改弦易轍，開始呼籲撤銷對「新井天然氣」的價格管制，並宣佈將在7年內逐步廢止原油進口配額制度，從而放鬆價格管制。6月，政府再次扭轉方向，下令凍結石油產品價格60天，致使汽油間或出現短缺。等到8月價格凍結期結束之時，只有新油井出產的石油價格解除了管制，但是現有油井出產的石油卻沒有。和天然氣一樣，「新井石油」的售價比「舊井石油」高，即便新油井和舊油井在地理上只有一英里之遙。
如果說尼克松對於管制的態度前後不一，國會的觀點更加令人費解。就在議員們紛紛呼籲增加鑽井的同時，國會委員會卻起草了法案，以強化聯邦動力委員會在壓低天然氣價格方面的職權，這無疑會降低市場增加產量的動力。1973年11月，也就是石油禁運前的7個星期，國會將聯邦政府對於石油價格和供給的管制延期到了1975年8月，即便價格管制必將導致油井所有者生產熱情降低，而當時的石油供給已經很緊張了。聯邦法律強制要求能源價格保持低廉，無視供需關係的基本法則。
這就是西蒙在1973年12月入主聯邦能源辦公室時所面對的形勢。對於放松管制的問題，他與尼克松的曖昧態度截然不同。後來，他還曾親口承認他認為尼克松的經濟政策「非常愚蠢」。他發現，不論尼克松對他的內閣是怎麼說的，他這個能源沙皇完全沒有阿爾伯特·斯佩爾那樣獨斷專行的大權。「我立刻意識到，我的計劃是要以高效率、商業化的方式進行運作，跟由政府機構集中配置資源的方式全然不同。」他後來寫道。既然不能通過一紙命令改變華盛頓，他開始嘗試長篇大論地說服政治中心的人物。他讓自己成了放松管制改革的預言家，利用任何場合宣揚將能源領域從政府的層層控制中解放出來的必要性。
他的第一個機會出現在1974年1月，他在向國會報告時指出，聯邦價格管制導致某些家庭可以以每加侖23美分的價格購買燃油，而他們的鄰居卻不得不支付雙倍的價格。3月，他成功地說服尼克松否決了一項法案，該法案的內容之一就是將原油價格寫入法律。此後不久，尼克松告訴共和黨領導們，他想要終止政府對天然氣價格的管制。「你們是願意用更高的價格買天然氣，還是壓根就沒有天然氣可買？」他質問他們。但是他的計劃還是無疾而終了。共和黨在國會的兩院都是少數派，即便他們能夠團結起來支援放鬆能源領域的管制，他們的票數也不夠通過議案，更何況他們完全談不上團結。來自東北部地區（石油是當地採暖和公共交通系統的主要燃料，人們利用軌道交通上下班）的共和黨，和來自俄克拉荷馬州（盛產石油和天然氣）的共和黨，或者佛羅里達州（當地對於空調消耗的電能的價格遠比冬季採暖的價格要重視得多）的共和黨，在訴求上有著很大的差異。
放鬆石油和天然氣管制的問題事實上相當棘手。大量的投資決定、供給安排和定價公式都是基於現行法規設計的。有些工廠和發電廠簽訂了按固定價格購買天然氣的合同，期限長達幾年之久；如果立即解除管制，將促使舊氣井的所有者擴大生產，天然氣的平均價格會下降，簽訂了固定價格合同的使用者將不得不支付比競爭對手更高的成本。從另一方面來說，如果讓新井天然氣的價格自由化，而舊井天然氣仍舊保持價格上限，舊氣井的所有者就可能乾脆停產，也不願以低於市場價的價格出售。如果價格管制被完全解除，石油的價格是會下降，還是上漲到波斯灣的出口商設定的水平呢？沒人能夠確切地知道。而且，要是美國的天然氣儲備已經消耗到放松管制也無法刺激生產的地步，又該如何應對呢？有人提示國會，如果真的是這樣，美國家庭的取暖費賬單將會大幅飆升。
國會和連續四屆政府並沒有畢其功於一役，一舉取消全部管制，而是在此問題上始終舉棋不定，一方面鼓勵增加鑽井提高產量，一方面壓制成品價格，保障農民、軌道交通系統和化工產業等多方的利益，確保其能得到足夠的能源。儘管1978年通過國家能源法案本意就是解除對能源價格的管制，但是聯邦政府對天然氣價格的管制直到20世紀90年代才逐漸取消。為了保障國內供給充足和價格低廉，對石油出口的限制一直延續到了21世紀，該項政策甚至在新資源的發現使美國由石油進口國轉變成了出口國之後還在施行。
西蒙作為能源沙皇的任期是短暫的，因為尼克松在1974年5月又轉而任命他做財政部長。在新職位上，西蒙繼續充滿激情地抨擊過度規制對經濟造成的傷害。1974年8月尼克松因水門事件辭職之後，傑拉爾德·福特接任美國總統，他成了西蒙的關鍵盟友。9月10日，也就是福特上任後的一個月，西蒙呼籲在能源領域「全力削減政府管制」，包括石油和天然氣的價格限制。「我們的政府，」西蒙說，「對能源市場中短期資源的有效配置設定了最大的障礙，並打算持續設定障礙。」福特將討論的範圍擴大到了政府在各個領域的行政管制，並將管制列為把通脹率推高到1947年以來的歷史最高點的原因之一。
公眾對於排隊加油和天然氣運輸的「布朗斯維爾環線」充滿怒火，輿論的不滿終於將放松管制從學術概念轉變成了現實問題。西蒙不會錯過任何大張旗鼓進行宣傳的機會。聯邦法規和通貨膨脹「正在緩慢地、隱蔽地，但也一時不停地啃噬著我們社會存在的基礎。」這位財政部長在1975年2月當眾宣佈。「我們必須擺脫政府管制的重拳，當今經濟的很多方面都受它的荼毒。」他在兩週之後撰文寫道。但是從哪裡切入呢？在能源領域的放松管制陷入僵局之後，福特政府將眼光投向了政治前景更明朗的行業：交通運輸業。
交通運輸是美國經濟中最先陷入嚴格政府管制的行業。1887年州際商業法是行政監管發展史的重要一步，正是這部法案創設了一個對整個鐵路系統具有管轄權的聯邦機構。隨著時間的推移，州際商業委員會和其他類似機構開始掌管起了美國的輸油管道、沿海船隻、內河駁船、公交、卡車和飛機。
這些監管主要有兩個目的：促進運輸行業的穩定，以及確保承運公司不進行歧視。只有一兩家航空公司獲准經營所有的國內航線，機票的定價還要通過政府的審批；航空公司提出增設航線的申請鮮有通過。想要跨城市運送貨物的卡車車主，必須要證明他進入異地市場能夠服務於公眾的「便利和需要」。貨運公司還必須就它運輸的貨物和收取的費率獲得批准，以確保沒有用不公平的手段從其他貨運企業或者鐵路運輸處搶生意。關於火車票價是否公允的問題，更有著無休無止的調查稽核。沿海運輸的各種收費都必須低於同線路的鐵路費用，但是又不能低到有損鐵路行業的程度。