在制定公共政策時,謠言會擊敗資料。
——國會議員迪克·阿梅(dickarmey)
經濟決策不僅影響經濟,它們還影響政府權力的範圍,以及政府財政債務的擴張——包括但不限於國債。人們有時也會對政府性質產生一些誤解,於是向政府提出不切實際的要求,當這些要求無法得到滿足時,就立刻譴責政府官員「愚蠢」和「非理性」。要理解國民經濟中的諸多問題,既需要了解經濟過程,還要洞察政治程式。
政府的範圍
雖然有些決策明顯是政治決策,而另一些決策明顯是經濟決策,但在許多領域中,兩種決策都可以使用。政府和市場都可以供給住房、交通運輸、教育以及許多其他事物。由於這些決策既可以通過政治途徑做出,又可以用經濟方法做出,因此我們不僅要判斷哪種結果更合意,而且要判斷哪種途徑最可能達到合意的結果。這反過來又要求,理解各個途徑在實際中如何運作(按照各自的激勵和約束條件),而不是紙上談兵。
公眾為表達他們的意願,可以在投票站做出選擇,也可以通過市場做出選擇。然而,政治選擇並不常有,並且受選舉時點的限制。此外,政治程式提供的是「一攬子交易」的選擇,在與另一個候選人比較後,候選人的總體觀點,包括經濟、軍事、環境和其他問題上的立場,必然作為一個整體被接受或拒絕。選民可能在一些問題上偏愛其中一位候選人的立場,而在另一些問題上偏愛另一位候選人的立場,但是在投票時卻沒有這樣的選擇。相比之下,消費者每天都在市場上做出選擇,他們能夠購買一個公司的牛奶和另一個公司的乳酪,或者通過聯邦快遞公司郵遞一些包裹,用聯合包裹速遞服務公司郵遞另一些包裹。消費者能夠在一天後或一個星期之後改變主意,然後做出完全不同的選擇。
實際上,人們會花很多時間決定從事哪份工作、在哪裡租住或購買房子,但幾乎沒有人會花同樣多的時間或精力來決定投票給哪一位候選人。另外,人們在市場上購買的往往是製成品,但是在政治舞臺上他們只能選擇競爭性的承諾。在市場上,當你做決定時,你要買的草莓或汽車就在你眼前,而候選人承諾會遵循的政策,則或多或少是一種一廂情願,這些政策的最終結果更是無從確認。投機只是市場經濟的一個方面,但它卻是選舉的本質。
另外,每一位選民在選舉時都只有一張人人相同的選票,而在市場上,消費者用於表達其意願的貨幣數量卻天差地別。然而,隨著個人經過多年工作,從某個收入階層進入另一個收入階層,這些貨幣差別在個人的整個生命週期中會趨於平衡,雖然這種差異仍然存在於任何一個時間點。
財富在市場上的巨大影響讓許多人傾向於把決策過程搬到政治舞臺上,他們認為政治提供了一個更平等的競技場。然而,財富能夠購買更多更好的教育,也使富人有更多的休閒時間參與政治活動和掌握法律知識,所有這些都轉化為富人在政治程式中具有更大影響。實際上,並不富裕的人的財產加總起來比富人的更多,也就讓普通人在市場上的權重(視不同的問題和環境)比在政治和法律領域更大。
人們傾向於把政府看作完整而統一的政策制定者或公共利益的化身。由於這樣的原因,政府中的不同部分對不同的外部選民做出回應時,會彼此產生管轄權的摩擦而對立。政府官員的許多所作所為都是對特定激勵和約束的回應,雖然觀察家稱之為「非理性的」,但是政府官員的回應比政府官員是公共利益的化身這一假設更合理。
政治家喜歡救助某些行業、職業、階層、種族或民族,因為他們預期可以從中得到選票或資金支援,並且把為這些群體帶來的利益看作整個國家的淨利益。這種情況並不只存在於某個國家,全世界所有現代民主國家中都能找到這樣的傾向。一位印度作家描寫道:
政治家沒有勇氣去私有化那些虧損的大型公共部門,因為他們害怕失去工會工人的選票。他們反對取消給電力、肥料和水的補貼,因為他們害怕失去重要的農民選票。他們不會去碰食品補貼,因為窮人手中掌握著大量選票。他們不會開除那些一直在找私營企業麻煩的眾多州政府巡視員,因為他們不想失去公務員的選票。與此同時,這些不正當的交易擾亂了州財政,並增加了不光彩的財政赤字。除非赤字在可控範圍之內,否則印度將無法提高競爭力,增長率也難以繼續保持在8%和9%,而這一增長率是短期內創造就業崗位並讓大多數人更好地發揮才智的必要條件。
這些問題在印度可能更嚴重,但是它們絕不只存在於印度。2002年,美國國會通過了一項農業補貼法案,並得到了兩黨的支援。據估計,在接下來的十年中,由於食物價格上漲,該項法案將使每個普通美國家庭多花費4,000美元。巴西政府給僱員發放的大額養老金雖然使得政府僱員在退休後的經濟狀況比工作時還要好,卻給巴西帶來了巨大的財政問題。
大部分政府,尤其是民選政府,都承受著一種壓力,就是要「有所作為」,即使它們無法改善現狀,甚至只能使狀況惡化。經濟過程與其他過程一樣,也需要時間,但政治家可能不願給經濟過程留出執行必需的時間,尤其是政治對手正在倡導迅速的解決辦法時,比如尼克松執政時期的工資和價格管制,或20世紀30年代大蕭條時期的國際貿易限制政策。
在大蕭條以前的150多年間美國政府對經濟自由放任。21世紀,美國政府不可能在政治上任由經濟衰退自然發展,大蕭條期間共和黨的赫伯特·胡佛總統和民主黨的羅斯福總統,都以史無前例的力度干預經濟。現在,人們普遍認為在經濟下行時政府必須「做些什麼」是不證自明的公理。很少有人會將政府幹預的結果與政府沒有干預的效果進行比較。
大蕭條
雖然1929年10月的股市崩盤與20世紀30年代的大蕭條常常被看作資本主義市場失靈的例子,但是股市暴跌不一定會不可避免地帶來大量失業。歷史也沒有告訴我們,當政府決定「做些什麼」時,就一定比它什麼也不做有更好的結果。
雖然失業在1929年股市大崩盤初期增加了——股市崩盤兩個月後失業率上升到了9%的峰值,但隨後就開始下降,在1930年6月下降到了6.3%。1929年股市崩盤後的12個月內,失業率從未達到10%。但是在一系列空前的政府重大幹預措施之後,失業率卻在35個月內激增到了20%。
這些干預政策始於赫伯特·胡佛總統,特別是1930年的斯穆特-霍利關稅(smoot-hawleytariffs),它是一個世紀以來的最高關稅,目的是降低進口,促進美國製造的產品能夠更多地銷售出去,這樣就能為美國工人提供更多的就業。這是一個似是而非的信念,實際上政客們做的許多事情都是似是而非的。當時,由美國著名高校的1,000多位經濟學教授聯名簽署的一份公開宣告反對這些關稅,稱《斯穆特-霍利法案》不僅不會降低失業率,反而會阻礙生產。
然而,這些都不能阻止國會通過這項立法,也不能阻止赫伯特·胡佛總統在1930年7月簽署此項法案。在短短5個月內,失業率的下降趨勢就出現逆轉,並在20世紀30年代第一次上升到兩位數,而且在之後的十年時間裡,失業率再也沒有下降到兩位數以下。政府的每一次重大幹預措施被證明是無效的,甚至是適得其反的。
如果政府拒絕「做些什麼」來對抗經濟衰退,情況又如何呢?由於胡佛總統所推行的聯邦干預前所未有,從美國1776年建國到1929年股票市場崩潰的這段時期,本質上可以被視為一種「什麼都不做」的時代,直到聯邦政府為應對大蕭條開始實施干預。
在這段漫長的時期裡,沒有發生過與大蕭條相當的衰退,相較之下,20世紀30年代的大蕭條在胡佛政府和羅斯福政府的大規模政府幹預後,產生了災難性的後果。1921年也曾發生過一次經濟下滑,比1929年10月股票市場崩潰後的12個月內的衰退程度更甚。在沃倫·g.哈丁(warreng.harding)總統執政的第一年,失業率為11.7%。然而,除了依據稅收收入下降減少政府開支外,哈丁總統什麼都沒做——這樣的做法與後來的凱恩斯主義經濟學家的主張正好相反。第二年,失業率就下降到6.7%,到第三年,失業率已經降低到2.4%。
即使20世紀30年代的大蕭條之後,政府必須介入經濟衰退已成為一個政治公理,然而當1987年股市暴跌,且單日跌幅打破1929年創下的紀錄時,羅納德·里根總統並沒有遵循這個公理。雖然媒體對他未能採取行動感到憤怒,里根總統仍然堅持讓經濟自行恢復。實際上,最終美國經濟實現了自我復甦,並且在接下來的20年經歷了《經濟學人》稱之為「令人羨慕的穩定增長和低通脹並存」。
當然,它們並不是受控試驗,任何結論都僅具提示性,而不具有確定性。但歷史回顧至少提出了這樣的疑問,即股市崩盤是否一定會導致長期嚴重的蕭條?它也提出了一個更重要的問題,20世紀30年代失靈的是市場還是政府以及政府有所作為是否一定比什麼都不做更好?
貨幣政策
即使是名義上獨立的機構,如美國聯邦儲備系統也受到新法案的潛在威脅,因為法案不僅能改變美國聯邦儲備委員會的當前政策,還能剝奪其獨立性。1979年,傑出的經濟學家、前美國聯邦儲備委員會主席亞瑟·f.伯恩斯(arthurf.burns)回顧了在他領導下的美國聯邦儲備委員會為應對不斷增長的通貨膨脹所做的努力。他說,由於美國聯邦儲備委員會「不斷嘗試和探究其自由限度,它不斷遭到政府行政機構和國會的強烈批評,因此不得不花費大量精力避開可能給結束通貨膨脹帶來負面影響的立法」。
比起貨幣政策可能產生的問題,更加根本的問題是,在複雜環境中讓制定的政策帶來預期的效果將非常困難,當數百萬人根據他們自己對政策的預期做出回應時,產生的後果和政策本身一樣嚴重。理論中非常容易解決的經濟問題,在真實世界中的實踐卻極具挑戰性。僅僅是估計問題的變化維度就屬不易。在威廉·m.馬丁(williammcchesneymartin)和亞瑟·f.伯恩斯擔任美國聯邦儲備委員會主席期間,美國聯邦儲備委員會低估了20世紀60年代和70年代的通貨膨脹增長。但是,在保羅·沃爾克(paulvolcker)和艾倫·格林斯潘(alangreenspan)繼任美國聯邦儲備委員會主席的時期,美國聯邦儲備委員會又高估了該時期的通貨膨脹率。
即使是成功的貨幣政策也充滿了不確定。例如,通貨膨脹從1979年危險的每年13%降低到2003年微不足道的2%,但這是通過一系列貨幣政策試錯(一些被證明是有效的,而另一些是無效的)之後才達到的,而所有這些政策都對企業生存和工人就業產生了負面的影響。例如20世紀80年代初,美國聯邦儲備委員會為抑制通貨膨脹而收縮了貨幣和信貸,企業因此倒閉和破產帶來的失業達到了幾十年來的最高水平。
在此期間,時任美國聯邦儲備委員會主席的保羅·沃爾克被媒體妖魔化,而在民意測驗中里根總統的支援率也急劇下降。但至少保羅·沃爾克有著亞瑟·f.伯恩斯教授所沒有的優勢,即白宮的支援。然而,即使有人相信美國聯邦儲備委員會的貨幣政策能夠有效應對失控的通貨膨脹,他們也不知道平息通脹將花費多長時間,也不確定國會是否會在問題解決之前就通過立法限制美國聯邦儲備委員會的獨立性。這一時期的一位美國聯邦儲備委員會官員後來表達了他自己的反應:
我手心出汗嗎?我晚上睡不著覺嗎?這都是我當時的反應。建築工人、汽車經銷商還有其他人,我一直在這些群體前做演講。如果有人站起來朝你大喊:「你個狗孃養的,你要害死我們。」對我而言,這還不是最糟糕的。我不能承受的是,有人站出來輕聲地說:「長官,我做汽車經銷已經有30年了,我苦心經營著我的事業。但下星期,我就要關門了。」然後,他靜靜地坐回椅子。這個現實真要來臨了。
應對現實世界的通貨膨脹問題,對此負有實際責任的人,他們所經受的不安,與前些年的很多經濟學家形成鮮明對比,這些經濟學家相信,經濟學發展到今天,不僅能以一種普遍的方式解決衰退或通貨膨脹問題,還能夠對正常時期的經濟進行微調。這些信心爆棚的經濟學家的政策建議,在很大程度上造成了美國聯邦儲備委員會如今試圖解決的通貨膨脹問題。正如經濟學家和專欄作家羅伯特·j.薩繆爾森所說:
當我們衡量經濟前景時,我們需要吸取大通脹時期的教訓。其長遠意義在於,它是自我造成的傷害:我們以最好的初衷、按照最完美的建議,對自己造成了傷害。這些錯誤的學術教父無一例外全是博學者。他們從美國頂級大學——耶魯大學、麻省理工學院、哈佛大學和普林斯頓大學——獲得學位。但是崇高的學術地位並不能讓他們的觀點更切合實際或更有建設性。學者也可能視野狹隘、受他們自己的政治或個人立場限制。像政治家一樣,他們也可能在公共領域追名逐利。即使他們的動機是單純的,但觀點卻可能是錯誤的。教育背景並不能保證知識和見解的實用性。
政府責任
除了當前的財政支出,政府還承擔著各種未來支出的法律責任。這些責任以政府債券的形式被明確和量化——這些債券要在未來的不同時期以不同數量的金額兌現。另一些責任則是無期限的,比如在未來向有資格的人支付失業賠償金或農業補貼的法律責任。這些責任不僅無期限,而且還很難估計,因為它們依賴於政府控制範圍之外的事物,如失業水平和農產品的收成。
其他難以估計的開放性責任包括,政府為私人貸款和給外國政府的貸款提供的「擔保」和保證。只要這些貸款能都得到償還,這些保證看上去就不費成本。但是如果說政府做這些保證不會給納稅人帶來成本,這只不過是那些支援保證的人在媒體上的吹噓,他們會解釋政府是怎樣不費一分一毫就拯救了企業和工作崗位。但是,偶爾這些貸款沒有得到償還,這時候政府就要將大量的納稅人的錢,去補償這些看似沒有成本的「保證」。
當美國政府向儲貸機構的存款人保證他們的存款將由政府保險來擔保時,看起來並沒有產生成本,直到這些儲貸機構的損失超過5,000億美元——這些錢都可以用來打好幾年仗了——而且在這些企業倒閉後,他們的儲戶的儲蓄將由政府來償還。
許多政府最大的負擔是對未來退休者承諾的養老金。基於老年人口的規模和他們的死亡率,這類負擔更可預測,但問題是沒有足夠的錢來履行政府承諾的養老金。這一問題並不限於某些國家,而是普遍存在於世界各國,因為任何地方的民選官員都能通過向選民保證養老金而在民意調查中受益,相反,為了兌現高額養老金承諾而提高稅率的人則會敗選。更簡單的辦法是讓未來的政府官員,去解決未來真正兌現養老金承諾時的財政缺口。