第十八章 美好歲月:有備無患

在國際貨幣基金組織存在的頭幾年中,是一種可愛的、學術上的新奇事物,與實際存在的問題沒有什麼關係。這是因為,如同兩個年代後同樣明顯表明的那樣,可以令人羨慕地處理小問題而不是大問題。由於戰爭的直接後果,受戰爭蹂躪的歐洲會員國有大量進口需求,出口能力卻微不足道。結果產生的差別是巨大的。要使進口和出口達到某種平衡是需要時間的。凱恩斯主張用足夠多的基金來處理這一差別。美國代表根據自己較豐富的政治知識做出回答說,國會絕不批准所要求的數目。美國的觀點一時佔了上風。但隨後必須得籌集到這筆款項,國會得到請求並做出了反應。根據《1945年盎格魯—美洲財經協議》,英國被提供了一筆37.5億美元的特別貸款。後來根據馬歇爾計劃,又提供了比這數目大得多的貸款。

國際貨幣基金組織的財力比較小,美國提供了27.5億美元,所有其他國家共提供了68億美元,馬歇爾計劃的總撥款為125億美元,因為在這些年中它基本上未起作用。

但到了20世紀50年代中期,歐洲經濟已得到全面恢復,而且有了發展。出口和進口的關係又變得適度了。現在存在的微小差別,世界貨幣基金組織可以給彌補或幫助彌補。這樣它逐漸從陰影中顯現出來了。看來已找到了金本位的合適的取代物。眼下如同兩次大戰之前對待金本位一樣,被視為理所當然的是這樣的基本部署:主要工業國家的貨幣完全可以兌換,通過向國際貨幣基金組織借貸來偶爾進行重大調整,以克服偶爾的困難。因此,如同1914年以前一樣,現在黃金的作用雖然在一定程度上減小了,但是國際貨幣部署似乎已基本完成。

在這些年中贏得超級表演聲譽的第二個成果,就是美國政府的一項純屬國內的計劃;這就是《1946年就業法》。結果是,專職的經濟勸告和指導在聯邦政府中被制度化了。這也緣於戰時的討論,一個源頭就是經濟開發委員會。這個組織把自由派商人和具有凱恩斯氣質的經濟學家聯合起來,成立於戰爭年代。它是對戰後會發生嚴重經濟蕭條擔心的產物,這種擔心會對資本主義的聲譽及其使有關商人得到的收益都造成損害。這也是當時其他兩個主要商業組織——美國商業協會和美國製造商聯合會——應有的名氣的結果,它們的名氣來自於對經濟政策的所有問題採取非常原則的否定態度,即使在一種積極態度本來是符合其會員利益的情況下,也是如此。經濟開發委員會發表的第一篇重要報告是《就業與市場》,那是在1946年,報告肯定了凱恩斯的論題,但未引用他的名字。該委員會的綱領是由一個多才多藝的偉人比爾茲利·拉姆爾制訂的,目的是隻有經濟在充分就業水平或大約在此水平運轉時,才要求聯邦預算按所有著名規則來達到平衡。這就不可避免地推論出來,但並非直接提及,赤字財政成了處理失業的適當的政策。這在語意學中屬於一個微妙的練習。這對當時的商業組織來說,是需要大量的勇氣來表明觀點的。但經濟開發委員會很快不再犯規了。

但是,對就業法的更為具體的支援,來自於為戰爭的任務而聚集在華盛頓的經濟學家和自由主義的改革家。這些任務往往是常規的,或是不能激勵人的;擺脫這種煩惱在於參加如何使總體的戰時就業、生產和業績水平保持到和平時期的非正式的業務討論。這種討論的地點往往在國家計劃協會——經濟學家、公共官員、工會和農業組織代表非正式聚會的場所——由少數自由派商人提供資助。其中突出的是華盛頓的凱恩斯主義者場所的聚會,這一派人包括格哈特·科爾姆(gerhardcolm)和阿爾文·漢森(後者當時在聯邦儲備委員會擔任臨時職務)、理查德·吉爾伯特(rickardgilbert)和米爾頓·吉爾伯特(miltongilbert)(兩者為表兄弟,他們堅信凱恩斯思想,對宣傳福音有特殊的天賦)、瓦爾特·薩蘭特(waltersalant,凱恩斯給他寫信談自己的華盛頓信徒,令人羨慕)、羅伯特·內森(robertnathan,戰時經濟計劃中的主力)、邁克爾·米漢(michaelmeehan,商業部的一位精力充沛、才能卓著的統計學家),以及其他人。

內森、米漢、米爾頓·吉爾伯特以及格哈特·科爾姆共同構成一股更大的勢力,現在對推進凱恩斯思想起著決定性的作用,這就在於估價國民收入、國民生產總值以及它們的成分。這些指標雖然長期在研究中,但只有最近才由西蒙·庫茲涅茨(simonkuznets)帶到一個更為高階的完美而又合時宜的狀態,庫茲涅茨是賓夕法尼亞大學和國家經濟研究局的(後來又是哈佛大學的)著名經濟學家和統計學家(1971年,他由於這項工作而獲得諾貝爾獎)。羅伯特·內森和米爾頓·吉爾伯特曾是庫茲涅茨的學生和同事。在內森的指導下,庫茲涅茨的估算在戰爭歲月中得到重要應用,且地位突出;這些估算可以表明總產量增加多少,民用投資和消費將是多少,且因此有多少可用於軍事目的。瞭解這些量值,對美國特別是英國戰時計劃比德國更為合理有很大關係,德國缺乏這方面的資訊。隨著和平的到來,顯然同樣的估算也可以表明,多大的產量和就業率是可行的,從由此而來的收入中可節餘多少,必須投資多少才能抵消這種節餘,且因此確保充分就業。這些估算就是:

……凱恩斯模式的實驗副本,該模式是關於經濟體系及其所表明的生產和就業短期變化的規律。這在20世紀30年代中期,的確是凱恩斯總論和早期庫茲涅茨報告的共同體現,該報告是關於國民生產總值及其開支成分的,使得凱恩斯經濟思想革命可以定量表達。

討論中很快就提出一項建議,要求對凱恩斯和庫茲涅茨思想實行一種堅決立法支援。起初這種支援的確非常堅決,如最初所謂的《充分就業法》草案宣稱,每個美國人都對就業有至高無上的、不可剝奪的權力。每年都要求政府具體確保公共和私人投資,抵消充分就業情況下的估算儲蓄,就會確保這樣的就業水平。在任何私人投資達不到所需總數的年度裡,都要求聯邦政府借入並花費彌補這一差額所必需的款項。起初立法對可能需要的投資總數具體規定為400億美元左右。1945年,蒙大拿的詹姆斯·默裡(jamemurry)在參議院上介紹了一個議案草案(400億美元這一數字被刪除了),稱之為s380號,得到了自由派參議員的廣泛而共同的支援。

1945年,要反對充分就業已變得越來越困難了,雖然最後有許多議員奮起挑戰。在參議院,以羅伯特·a.塔夫脫(robert)為首的人所做出的不利反應相對來說也是溫和的;其中許多努力涉及文字的修改,在議案的發起者看來這對運用赤字財政起到一種隱匿作用,而在議案的反對者看來起到一種抑制作用。參議院通過了議案,其宗旨在於實現充分就業、對投資做必要的預測,要求估算出由此而產生的開支,該議案在通過時做了大體的但非完全的改動。

國會當時如同自那時以來經常出現的情況一樣,變得保守多了。議案提交到國會時,反對派已注意到威脅,就組織起來加以反對,根據美國製造商聯合會和通用汽車公司經理唐納德·布朗(danaldsonbrown)的指示,準備了一份關於立法的學術分析報告;報告認為,立法會加強政府控制,毀壞私人企業,過度增加聯邦政府的權力,使聯邦開支和經濟刺激開支合法化,帶來社會主義,這些都是不會起作用的,都是不切合實際的,許諾太多易成為笑柄。這份報告和類似材料在全國一起散發,對默裡參議員在蒙大拿的選民予以特別的重視,在該州,報告被送到鄉村的收信箱內,肯定成了一種困惑的源泉。

由於這種反對勢力的存在,s380號議案在委員會專門審議中受到同行的大刀闊斧的修改,隨之受到因其柔弱而得到安撫的眾議員的反對,被認為太自由化了,因此國會通過了此議案。大會委員會因充分就業的提法具有冒犯性而同意將其取締。在可能涉及的關於限定、修飾和一般言辭迴避等方面創下空前紀錄的情況下,議案被宣佈為美國政府的政策。

……利用一切實用手段……依靠工業、農業、勞工以及州和地方政府的幫助與合作,來協調和利用其所有的計劃、職能和資源,按照為培養和促進自由競爭企業和一般福利而設計的方式,旨在創造和維持一種環境,在這種環境中,可以給有能力、有意願找工作的人提供有益的就業機會,促進最大就業率、最高生產量和最大購買力的提高。

要實現這些表述鮮明的目的,就不會有凱恩斯儲蓄和投資預算,不管是公家的還是私人的。毋庸置疑,也不會對由此產生的一種開支承擔義務。在每期會議開始時,就把一份報告遞交給國會兩院的一個特別聯合委員會,該委員會將審查經濟形勢,專門提出可能必要的行動計劃來培養和促進自由競爭企業,為有能力、有意願尋找工作的人提供最廣泛的就業機會,如同按上述宣告所要求的那樣。看來,保守派對凱恩斯反攻的勝利相當徹底,凱恩斯與亨利·華萊士(henrywallace)、斯圖爾特·蔡斯和威廉·貝弗裡奇(williambeveridge)在辯論中被賦予的鮮明特徵是,在將被剷除的魔鬼之列。

這也是一場付出沉重代價的勝利。國會中的保守派部分是為了減少總統的財政權力,部分是為了用機構取代要義,在議案中加入一項條款以成立一個特別經濟事務顧問團體——經濟顧問委員會。這被自由派接受了。起初看來,這個委員會是如此不重要,以致杜魯門總統過了好幾個月才著手任命其三位委員。任命後,他挑選埃德溫·g.諾斯(edwinurse)為委員會主席,諾斯是一位值得尊敬的學者,他對凱恩斯思想的獻身精神可以忽略不計並非令人驚奇,因為他對此從未下過一點兒功夫。但是副主席是利昂·凱澤林(leonkeyserling),他為就業法的起草和通過做出了貢獻。凱澤林滿懷激情致力於目標的實現,他精力格外充沛,對華盛頓福音傳播有著極豐富的經驗。1949年11月,他當上了代理主席,翌年成為主席。寫進基本法的保守條文並沒有束縛住他的手腳,他堅決使新委員會致力於原來的就業目標。他與10年後成為肯尼迪領導下的沃爾特·赫勒(walterheller)主席一起,證明宣傳決不是總統和一般人的無足輕重的權力工具。雖然關於他認為自己在新組織和政策中起一種開拓作用,現在未引起真正的爭議,但在過去很長時間內也未得到承認。他因為是律師而受到了嚴重的是非障礙的折磨。到第二次世界大戰結束,職業經濟學家在美國正在成為一種力量。艱難在於,他們最初的權力要由一個未被此專業錄取的人表達出來。凱澤林常常提到這種專業憂傷的源泉,他自己從不敷衍了事。自從凱澤林以來,所有委員會委員都是堂堂正正的經濟學專業科班出身的人。

在《1946年就業法》通過和經濟顧問委員會成立後的20年中,每年1月都發表《總統經濟報告》(ieconomic/iireport/iiof/iithe/iipresident/i);這是有關對近來經濟形勢和前景的業務水平客觀的陳述。報告並非沒有缺點;政府回顧其工作時很少能從中找出不足之處。從來不估計制定的政策所帶來的結果,也不會找出方向性的問題。總統身邊的人直接關心的是生產和就業,他們的關心會對開支、稅收、聯邦儲備政策、國際貿易政策,甚至農業政策產生進一步的影響,他們的影響舉足輕重。參加s380議案首次起草的人,要求國家預算明確規定收入為多少,投資或開支為多少,政府僱用有能力、有意願且正在尋找工作的人所需開支為多少,並且從以後的歷史來看,他們的要求是否會更多,這是值得懷疑的。