蘇拉政體的恢復

大約在羅馬人與羅馬人之間發生第一次激戰時，位於卡皮託山上的羅馬朱庇特神廟毀於一場大火。這座珍貴的神廟是在共和初年由國王所修建，歷經了五百年的風吹雨打。這不是預兆，而是羅馬政體現狀的反映，它業已被摧毀，需要重建。毫無疑問，革命已經被鎮壓，但勝利並不意味著就要恢復舊的政體。現在，要犒賞勝利的大軍，懲罰罪大惡極的革命分子，還有預防再次爆發類似的革命都需要執政官。廣大的貴族想當然地以為，在兩位大革命的執政官辭世後，只要按慣例交由元老院進行補選就行了。此時，因為勝仗讓蘇拉大權在握，而他在為人處世、待人接物方面的判斷更為準確。即使是在風調雨順的盛世時期，這些既懶惰又狹隘的羅馬貴族也是因循守舊，墨守成規，在這個亂世，怎麼可能還期待這笨拙的同僚政體對國家進行有力而又廣泛的徹底改革？此刻，幾乎所有的元老院領導人物都在剛剛過去的危機中被掃除，很難擁有改革所需的活力和智力。蘇拉確信這些擁有純粹貴族血統的人是多麼一無是處，這一點從他所選用的人員也可以看出來。除了和蘇拉有姻親關係的昆圖斯·梅特路斯外，都是來自以前的中立派和平民，如盧西烏斯·弗拉庫斯、盧西烏斯·菲利普、昆圖斯·奧非拉、格涅烏斯·龐培等。蘇拉和最激進的流亡貴族一樣迫切地想要重建舊式的政體，但是，他知道在這種情況下，他需要多麼認真地去工作。雖然蘇拉可能並不是完全明白，可不管怎麼說也比他的同黨清楚，重建工作有多麼的困難。他不免要對寡頭政治做出全面的妥協讓步，還要建立一個兼具鎮壓和防範效果的體制。他清楚地知道，元老院會拒絕或破壞每一次妥協，會利用議會來毀掉每一步的體制重建。既然蘇拉在蘇爾皮基烏斯革命後沒有徵詢元老院的意見，就已經在各方面實施了他認為必要的措施，那麼在目前更為嚴重和緊迫的環境下，他決定憑一己之力重建寡頭統治。

蘇拉執政羅馬

不過，現在的蘇拉不再是一位執政官，僅僅是一位行省總督——就是說他只有兵權。他需要在憲法範圍內儘可能地獲得權力，特別是對朋友和敵人都實施他的改革。蘇拉致信給元老院，告訴他們應該將國家的管理交到一個擁有無限權力的人手中，而他正是那個人。他認為自己能夠勝任這項艱鉅的任務。很多人對於這個提議都頗為不滿，但在當時的情形下，這無異於一道命令。元老院的主席父老盧西烏斯·瓦勒裡烏斯·弗拉庫斯，作為最高權力的臨時擁有者，向公民提出建議：行省總督盧西烏斯·科爾內利烏斯·蘇拉在過去擔任執政官和行省總督所履行的所有公務均予以通過；未來他有權裁定公民的生命和財產事務，不得上訴；能隨意處置國土，自由劃定羅馬、義大利和城邦的疆界，取消或設立在義大利的城邦，處理各省和屬國；代人民授予最高統治權，任命行省總督和裁判官，未來用新法律來管理國家；他何時完成任務，認為可以卸任這個特別的官職將由他自己決定；最後，在其任期內，常設的最高長官是同時存在還是暫時擱置，將由他決定。當然，這個建議在羅馬紀元672年即前82年被毫無異議地通過。到目前為止，作為行省總督，蘇拉都避免進入首都，現在，這位新的國王第一次踏入羅馬城內。新官職的名稱源自漢尼拔戰爭以來就已經實際上被廢除的獨裁，但是蘇拉除了擁有武裝的隨從外，為他引路的執束杆侍從人數也是以前獨裁者的兩倍。這個新官職名為「制定法律和管理共和國的獨裁」，事實上與以前的長官完全不同。此前的長官在有限的任職期內的權力受到限制，而且允許公民上訴，也沒有廢除常設官職。這個新官職更像是「負責制定法律的十人小組」（decemvirilegibusscribundis），作為一個特殊的政府，替代了普通長官且擁有無限的權力，在實際中其任期也沒有限制，或者，應該說這個新官職是一個基於人民法令的絕對權力，不受同僚的制約，就是一箇舊式的君主制。實際上，舊式的君主制就是由公民自由約定，來服從一位專制國王的管理。甚至當代的人也極力為蘇拉辯護，宣稱國王好過一個壞的體制，很可能只有成為獨裁者才能表明：以前的獨裁意味著恢復一種受到諸多限制的王權，而新的獨裁是全面的恢復王權。如此，說來也奇怪，蘇拉和蓋烏斯·格拉古的設想完全不同而過程卻保持一致。在這方面，保守派也得向反對派借鑑，寡頭體制的保護人自稱為暴君，為了防止迫在眉睫的霸權主義。寡頭政治最後的勝利中包含著不小的失敗。

死刑

重建工作困難重重而且費時費力，蘇拉也不想自討苦吃，但是這工作要麼交給無能之輩要麼由他親自上陣，所以蘇拉也別無選擇，只有靠自己的不懈努力來承擔這個工作。首先就是定罪。蘇拉個人傾向於赦免。他生性樂觀，暴怒時定能看見他雙眼放光，面紅耳赤，但是他晚年對馬略所懷有的深仇大恨，則在他平易的性情中非常少見。他本人不僅在羅馬紀元666年即前88年的革命後，表現得很寬容，甚至在第二次革命犯下駭人聽聞的暴行並嚴重影響他本人的時候，也保持著心平氣和的態度。當劊子手拖著他朋友的屍體穿過首都的大街小巷時，蘇拉還企圖挽救雙手沾滿鮮血的芬布里亞的性命。後來，芬布里亞自殺身亡，他命人將其體面地安葬。在義大利登陸時，蘇拉誠摯地對一切展現出寬恕和遺忘，任何來向他求和的人都獲得了他的接納。甚至在第一次勝利後，他就秉持著這樣的精神和盧西烏斯·西庇阿協商，但是革命黨不僅中斷了協商，而且在隨後即將覆滅的時候，重新發動了更為恐怖的大屠殺，甚至與本國的宿敵勾結在一起共同毀滅羅馬城，真是惡貫滿盈。蘇拉在取得攝政權後，立刻藉助自己的新職權將他和西庇阿訂約後（蘇拉宣佈訂約合法），仍然積極參與革命的文武官員以及其他支援革命的公民宣佈為國家公敵。殺死罪犯者，不僅能像死刑執行者一樣免於處罰，還能因此獲得一萬二千第納爾的報酬，任何幫助罪犯的國人甚至是至親都將得到最嚴厲的處罰。被剝奪權利者其財產視同敵軍的俘獲物將被充公，他們的子孫將不得從政，但只要他們屬於元老階級，就必須要承擔相應的負擔。最後這條法令同樣適用於為革命獻身者的後代及其擁有的財產。這一懲罰甚至比最早的法律中對武裝攻擊祖國的人所給予的懲罰還要嚴苛。這套讓人膽寒的體制最可怕的特點是分門別類含糊不清，元老院對此立即提出了抗議。蘇拉本人隨即設法補救，便張貼出「公敵名單」，規定羅馬紀元673年即前81年6月1日為名單的最後結束日。

公敵名單

隨著這張滿是鮮血的名單日復一日的滾動，最終，名單人數達到了四千七百人。雖然這張名單讓群眾陷入恐慌之中，但至少在某種程度上約束了執行死刑者的肆意妄為，讓很多的受害者不會犧牲在當政者個人的私怨下。蘇拉痛恨的只是馬略軍團，他是羅馬紀元667年即前87年和羅馬紀元672年即前82年兩次恐怖屠殺的始作俑者。他命人開啟這位六水河戰役勝利者的墳墓，將馬略的屍骨丟入阿涅內河，推倒他戰勝非洲人和日耳曼人而立的紀念碑。因為馬略及其兒子已經過世，蘇拉無法報復，便將視線轉向了他收養的侄子馬爾庫斯·馬略·格拉提狄亞努斯。此人曾兩次擔任執政官，深受羅馬民眾愛戴。他被帶到馬略軍團所殘害的人士中最叫人痛惜的卡圖魯斯的墓地，然後將其殘忍折磨至死。蘇拉其他最出名的對手都已喪身，唯有領導者蓋烏斯·諾爾巴努斯還健在。當公民大會正討論讓他投降時，此人在羅德斯島自殺身亡。無足輕重的盧西烏斯·西庇阿或受益於他出身貴族，獲得赦免，允許他退休前往馬賽利亞安度餘生，而昆圖斯·塞爾托里烏斯則被流放到茅利塔尼亞沿岸一帶。在尤加里烏斯街通往廣場的塞爾維烏斯池堆積著被屠殺的元老首級，獨裁者命令將其在此地示眾。除此之外，他將為革命軍提供服務和為革命軍效力的人員一概列上了名單。有時，由於借錢給某個官員或用錢示好官員，尤其是某些資本家，他們曾審判元老院並參與過馬略沒收財產的投機活動，這些被稱為「囤積者」的人員中有多達一千六百名的騎士都被列上名單。同樣，職業控告者是貴族最深惡痛絕的一類人，他們將元老階級帶上騎士法庭，現在也因此而受罰。後來一位律師問道：「怎麼會這樣，他們把法庭留給了我們，卻殺死了原告和法官？」長達數月的時間裡，整個義大利充斥著毫無節制、最為野蠻可恥的殘暴行為。在首都，死刑主要由一支凱爾特人的隊伍來執行，蘇拉計程車兵和部下也會到義大利各地區執行死刑。不過，死刑同樣歡迎每個自告奮勇者，各色人都蜂擁前往，不僅可以賺取殺人獎金，還能讓他們以政治檢舉為幌子來滿足自己的復仇心或貪婪心。有時會出現先暗殺，然後才將名字列上公敵名單的情況。我們用一個例子體現死刑執行的方式。在支援馬略的新公民城拉里努姆，有一個名叫斯坦提烏斯·阿爾比烏斯·奧皮尼庫斯的人，為了躲避殺人罪逃到了蘇拉的大本營。勝利後，此人以統治者官員的身份出現在大家面前，罷免了城鎮的官員，由他和他的朋友佔據此位。曾經威脅要控告他的人，連同其至親朋友，都被宣判為違法之徒而被處死。無數的人甚至包括不少堅定支援寡頭政治的人，都成了私人恩怨和個人財富的受害者。可怕的混亂和蘇拉每次對親近的人所難辭其咎的縱容，甚至讓在騷亂中犯下罪惡的人都免受任何處罰。

財產充公

充公的財產也被以相同的方式處理。出於政治原因的考慮，蘇拉試圖吸引有身份有地位的公民來購買充公的財產。很多人都自告奮勇前來購買，尤其是年輕的馬爾庫斯·克拉蘇最為積極。在目前這種情況下，充公財產大幅貶值在所難免。實際上，羅馬採用整數現金的方式變賣充公的財產，勢必會導致這樣的結果。這位統治者還沒有忘掉他自己，尤其是他的妻子梅特拉和與他交往甚密的各色人物，當中甚至還有自由民和酒肉朋友。有時，這些人可以無須競價就能購買到充公財產，甚至免付全部或部分購物款。據說，蘇拉的一位自由民曾用二千塞斯特斯（sesterces）購買了價值六百萬塞斯特斯的財產，他的一位部下用這種投機買賣獲得了一處價值一千萬塞斯特斯的房產。這引起了巨大的憤怒，甚至在蘇拉執政期間，一位律師質問道，貴族之所以發起內戰是否只是為了讓他們的自由民和奴隸發財致富。雖然充公財產被降價出售，全部的實收款不足三億五千萬塞斯特斯，但大部分充公財產都落入了最富有的公民手中。總而言之，這是一次恐怖的懲罰。不再需要任何程式、沒有寬恕，無聲的恐怖就像千斤重擔壓在全國各地。首都和城鎮的市場裡，人們不再發表自由的言論，都保持靜默。毫無疑問，寡頭政治的恐怖統治與革命不同，馬略沉溺於用敵人的鮮血來進行個人報復，而蘇拉好像把恐怖行為抽象化，就是說，引入新獨裁統治的必備事件大屠殺，是由自己還是由別人來實施都無所謂。當這次的恐怖統治由保守派實施，多少有些無情，顯得更加讓人心驚膽戰。當兩方的憤怒和罪惡不分上下時，共和國的損失更加無法挽救。

維持此前所授予的公民權利

雖然除了例行公事外，所有在革命期間的事務都被蘇拉認為無效，但是在調整義大利及首都之間的關係上，蘇拉堅持原則，即義大利城邦的每個公民都是羅馬的公民；義大利同盟國公民之間的區別，擁有優越權的舊公民和受到更多權利限制的新公民之間的區別，都被廢除且永遠如此。至於投票權不受約束的自由民被再次剝奪權利，恢復以前的狀態。對於貴族中的極端分子而言，這算是一次巨大的讓步。蘇拉認為必須從革命首領導者的手中奪取這些強大的控制權，而增加公民的數量並不會嚴重危害寡頭政治的統治。

針對個別城邦的懲罰

原則上的讓步與最嚴苛的審查相聯絡，由特派員和分佈在義大利的駐軍合作完成，涉及所有地區的各個城邦。有些獲得獎賞，如蒲隆地西烏姆是首先加入蘇拉的城邦，現在這個港口獲得了重要的免稅權。更多的是遭到了懲罰，輕則罰錢，重則拆除城牆，夷平要塞。至於那些頑固抵抗的城邦，統治者沒收了他們部分甚至是全部的領土，無論他們是被視為拿起武器反抗祖國的城邦公民，還是發動戰爭破壞永久和平條約的同盟國，在法律上他們的土地肯定都會被剝奪。在這種情況下，這些公民，都被剝奪了他們的市民權，同時還有羅馬公民權，代之以最低等的拉丁權。這樣，蘇拉就避免了給反對黨提供一個擁有低等權利的附屬城邦作為核心，被剝奪必需品的無家可歸者很快便淪為無產階級。在坎帕尼亞，不僅廢除了民主殖民地卡普亞，可想而知土地也被收歸國有，而且拿波里城邦的埃那利亞島（即伊斯基亞島）也被奪走。在拉丁姆，富饒的大城市普萊奈斯特的所有土地全部被沒收。據推測，諾爾巴也是如此，翁布里亞的斯波勒提烏姆（spoletium）同樣如此，佩裡格尼亞地區的蘇爾摩甚至被夷為平地。統治者的鐵腕特別重罰了兩個地區——埃特魯里亞和薩莫奈，這兩個地區都是奮力抵抗到底，甚至在科林門戰役後也沒有投降。幾個最大的市鎮如佛羅倫薩、弗蘇萊、阿雷提烏姆和沃拉特萊，都被全部徵收。我們已經介紹了薩莫奈的命運，這裡沒有沒收財產，但是土地淪為永恆的荒蕪，繁榮的城鎮甚至是昔日的拉丁殖民地埃塞尼亞都成了廢墟，地位與布魯提亞和盧卡尼亞地區相同。

派遣士兵

關於義大利土地的處置，一方面，曾經獲得羅馬領地使用權的同盟城邦，現在瓦解後將土地歸還羅馬政府；另一方面，受到懲罰的城邦，其領土被沒收，統治者將其用來安置勝利軍隊中計程車兵。新的定居點大部分位於埃特魯里亞，如費蘇萊和阿雷提烏姆，其他則位於拉丁姆和坎帕尼亞，這裡的普萊奈斯特和龐貝成了蘇拉的殖民地。如前所述，統治者不打算再向薩莫奈移民。大部分的土地分配沿襲了格拉古的模式，所以移民隸屬於已經存在的城邦。據說，分配的土地數量為十二萬，這充分體現了定居點的規模。不過，有些土地另作他用如交由提法塔山的戴安娜神廟使用的土地，沃拉特萊和阿雷提烏姆的部分土地一直未作分配，其他的依據舊法禁止濫用的土地現在被重新分配，由蘇拉的寵臣按佔有權獲得。對於這些殖民地，蘇拉的目的另有不同。首先，他履行了對戰士們的承諾。其次，他在實施中所採納的觀點獲得了改革派和溫和保守黨一致的同意。早在羅馬紀元666年即前88年他就曾依次設立了一些殖民地——這個觀點即政府通過打破較大的財產所有者，在義大利增加小型的農業經營者，而蘇拉重新禁止廢棄分配的土地則充分體現了他對此事的重視。特別是最後一點，他看見這些駐軍就像衛戍部隊，在保護他的新政體時也保護他們自己的財產權。因此，在土地沒有被全部沒收的地方，例如龐貝，殖民地居民不能併入城邦，但是，在同一城牆內，舊公民和殖民地居民組成兩個公民團。在其他方面，就像以往一樣，這些殖民地無疑也是以人民法令為基礎，但這只是間接基礎，因為執政者以瓦勒裡烏斯法來組建殖民地，事實上，這是源於統治者手握大權，讓人想起了以前的王權隨意處置國家財產的情況。至於士兵和公民之間的區別，在其他情況下這種外派士兵或殖民者都已取消，但在蘇拉的殖民地甚至是已建成的殖民地，這種區別卻準備有效地保留下來，事實也確實如此。可以說，這些殖民地居民形成了元老院的駐軍，與以前相比，他們所在的這些殖民地應被稱為軍事殖民地。

羅馬城裡釋放的奴隸

統治者從被剝奪權利的奴隸中挑選出最為年輕力壯的人，將他們全部釋放，數量多達一萬人，這一措施類似於為元老院組建了一支特別的常備軍。這些新釋放的奴隸，他們公民權的存在與其保護人的法律效力有關，這一制度的設計是為寡頭政治提供一種保護，幫助其控制城民。事實上，目前在首都缺少駐兵的情況下主要就是依靠他們。

廢除格拉古制度

統治者的寡頭政治主要就是依靠這些特殊的支援，雖然就連建立者都認為這些支援稍顯薄弱且無法維持，但這確實是唯一可行的方法。除非在羅馬設立正規的常備軍或採取其他類似手段，但這些比起煽動家們的攻擊來說，更會加速寡頭政治的滅亡。元老院當然一直都是寡頭政治普遍管理權的基礎，但是不斷增加的權力如此集中，讓毫無組織的敵人每次襲擊都佔有優勢。最後，實行了四十年的懷柔安撫政策壽終正寢。仍在使用的格拉古的憲法，蘇拉曾在羅馬紀元666年即前88年進行過第一次修改，現在則被完全廢棄。可以說，自蓋烏斯·格拉古時期開始，政府就承認了首都的無產階級有起義權，然後通過給定居在這裡的公民定期分發糧食來化解危機，現在蘇拉將這些慷慨的贈予徹底廢除。蓋烏斯·格拉古在羅馬的亞細亞行省施行什一稅和關稅的包稅法，鞏固了資本家的地位。蘇拉廢除了中間人制度，將此前亞細亞行省的納稅方式轉變為定額稅，幾個地區按照為徵收拖欠稅款而擬定的估值表來徵稅。蓋烏斯·格拉古曾委任有騎士資格的人擔任陪審員，讓資本家可以間接參與國家管理和統治，其權威經常比官方的還要強大。蘇拉將其廢除並恢復元老法庭。蓋烏斯·格拉古或至少在格拉古的時代，每逢盛行的節慶日都會給騎士階級留一個特殊的位置，就像元老所長期享有的位置。蘇拉取消了這個位置，將騎士降到平民座位。蓋烏斯·格拉古創造了騎士規則，現在蘇拉將騎士階級從政治中剔除。元老院在立法、行政和司法上享有最高的、無條件的、不可分的永久權威性，從外部彰顯出它不僅享有特權，而且是唯一享有特權的階級。

整頓元老院

為此，統治集團首先要能填補職位，讓自己處於獨立地位。最近的危機已經讓元老的數目急劇減少。毫無疑問，現在蘇拉將給予被騎士法庭放逐的人回國的自由，例如執政官普布利烏斯·魯提利烏斯·魯弗斯和德魯蘇斯的朋友蓋烏斯·科塔，不過前者並未利用這種許可。即使如此，也只能稍微彌補由革命和反革命的恐怖統治所導致的元老階級的巨大空虛。於是，根據蘇拉的指示，元老院特別補充了大約三百名新的元老。這些人由部落大會從騎士名籍中提名，當選者一方面主要來自元老世家的年輕一代，另一方面來自蘇拉的軍官和在新近革命中成為達官顯貴的人物。至於將來獲准進入元老院的方式也重新制定，基礎發生了根本的變化。按照法律一直所規定的，人們進入元老院要麼是通過監察官的召喚這種普通方式，要麼是通過擔任三種高階官員之一的方式——執政官、法務官和市政官——自《奧維尼安法》（ovinianlaw）通過以來，他們依法在元老院擁有一個席位和一個投票權。擔任下級官員如保民官或財務官的，實際上也可以在元老院要求一個席位，尤其是監察官的選舉傾向於擔任過這類官職的人員，但在法律上這絕不是必然的。對於這兩種進入元老院的方式，蘇拉通過撤銷監察官廢除了前者——至少在實際中是如此，讓財務官取代市政官進入元老院而改變了後者，同時將每年任命財務官的數量增至二十人。迄今為止，監察官依法享有一項特權，即每五年修訂一次元老院名冊，陳述原因後可以將任何元老除名，雖然從嚴格意義上來講，它在實際執行的過程中已經與原始意義不同，但未來同樣被暫停實施。這樣，最終由蘇拉在法律上確立了元老們一直所享有的終身制。一直以來，元老總數大概不會超過三百名，通常甚至少於此數字。現在，元老數目大為增加，可能平均增加了一倍，由於陪審員的職責轉移給了元老院，讓元老院的任務加大，這也讓增加元老數目成為必需。此外，額外允許進入的元老和財務官都是由部落會議提名，元老的選舉一直都是由人民間接選出，現在則直接以人民選舉為基礎，這與寡頭政治和古代羅馬的觀念相比更接近於代議制。元老院漸漸從一個僅僅是給官員提供建議的機關轉變成一個給官員下達命令的自治機關。當把官員任命和取締元老的權力剝奪時，元老院和官員的權力有了相同的法律基礎。監察官有權修訂元老名冊，隨意刪除或增加元老，這種特權事實上與一個有組織的寡頭體制不符。因為現在利用財務官的選舉足以作為普通補充元老的方式，便不再需要監察官來修訂名冊。這種職能被廢除後，寡頭政治最基本的原則即擁有席位和投票權的統治者具有不可罷免的終身制最終確立了下來。

關於人民的法規

至於立法，蘇拉恢復了羅馬紀元666年即前88年制定的法規，保障了元老院的立法權。實際上，這一權力早屬於元老院，現在通過頒佈法律的形式讓其可以對抗保民官。公民團仍然具有形式上的至高權威，但是對於公民大會，統治者似乎有意維持其形式，卻更加註意防範它有任何實質上的活動。蘇拉甚至用極為不屑的態度來對待公民權，輕易就承認了新城邦的公民權或者將其授予給大批的西班牙人和凱爾特人。事實上，要是想一想，如果政府仍然重視與公民名單有關的法律特權，在經歷瞭如此激烈的革命後，公民名單繼續重新修訂，但是卻完全沒有采取任何行動。不過，公民大會的立法權並未受到直接限制，事實上也無須限制。因為既然元老院的法案受到了更好的保障，人民就不願再幹涉政府在行政、財政或刑事審判上的事務，他們之間的立法協作實質上又回到了人民對憲法改革的贊成權。

恢復祭司的選舉

更重要的是公民參加選舉，這種參選不干擾或不想幹擾蘇拉表面的重建，好像都無法實施。亂黨無法干涉祭司的選舉。蘇拉不僅廢除了羅馬紀元650年即前104年將最高祭司選舉改為民選的圖密善法律（domitianlaw），還取消了類似的關於最高祭司和祭司長的其他舊法，祭司團收回了最初絕對的自我完善的權利。關於官吏的選舉，至今保留了原有的模式，除了關於軍事指揮的新規定將立即對公民權進行重要限制，其實從某種程度上來說是把將軍的任命權由公民轉移給元老院。現在，蘇拉似乎也不願恢復此前試圖重拾的蘇維安投票法（servianvoting-arrangement），不知是他認為這種分級投票的特別模式無關緊要，還是他感覺這種舊法規會極大地危害到資本家。他只恢復了任職資格的規定，部分還有所提高；重新實施對擔任官職的年齡限制；還規定執政官的候選人此前得擔任過大法官，大法官的候選人此前得擔任過財務官，而市政官則不需要。最近，很多人企圖通過連續幾年連任執政官的方式來建立僭主統治，對這種權力的濫用，蘇拉施行了特別嚴苛的限制。他規定：擔任過官職的人再次擔任另外一個職位時，期間至少要間隔兩年；擔任同一官職時，期間至少要間隔十年。後一項規定是早前412年法令的重新恢復，這種做法取代了最近的極端寡頭政治時期的流行觀點，即嚴格禁止任何人重新當選為執政官。不過，大體看來，蘇拉是讓選舉自由進行，只是用這種方式來束縛官吏的權力，讓難以預測且反覆無常的公民大會無論召喚誰，當選者上任後都無法反抗寡頭政治。

削弱保民官的權力

事實上，此時國家的最高官職是平民保民官、執政官、法務官和監察官。蘇拉恢復這些官職後，其權力都大為削弱，尤其是保民官。在統治者看來，保民官無疑是元老院統治不可或缺的工具，但它既然是革命的產物，反過來也具有產生新革命的趨勢，所以需要長期對保民官進行嚴厲地束縛。保民官的權力來自他可以行使否決權來廢除官員的官方行為，並對任何反對者處以罰金和採取進一步的懲罰措施。現在，保民官仍然保有這個權力，只是濫用仲裁權時，要遭到重罰，甚至被取消其公民權。保民官還有隨意和人民商討的特權，部分是為了提起控告，尤其是在人民的面前質問前任行政長官；部分是為了對提出的法案進行表決，這是格拉古、薩託寧和蘇爾皮基烏斯對國家進行徹底改革的工具。這一特權也沒有廢除，但行使前需徵得元老院的許可。最後，還規定擔任保民官的人未來將喪失擔任高階官吏的資格。這條規定和蘇拉復位後的其他很多事項一樣，都是再次恢復了舊貴族的信條，就像將平民錄用為官吏時宣稱保民官和高階官吏之間相互牴觸一樣。寡頭政治的立法者希望通過這種方式來限制平民官的煽動行為，讓所有具有野心和號召力的人遠離保民官一職，但是將此職位留作元老院的工具，來調解元老院和市民之間的關係，如果環境需要，還能約束官吏。作為國王和後來共和國官吏管理市民的權力，表現得最為清晰的，是為眾人所知的原則即只有他們有權召集人民，所以這是第一次通過立法確立元老院的至高地位，最明顯的就是人民領袖每次與選民商討事務必須徵得元老院的意見。

蘇拉之前的時期

雖然，相較於遭到質疑的保民官，執政官和法務官更受貴族改革者的青睞，但是也無法避免寡頭政治對他們的懷疑。這種對自己工具的懷疑始終都是寡頭政治的特色。從形式上來說，他們所受到的限制較為溫和，但還是可以明顯感覺到。蘇拉先從劃分職權開始。初期，職權安排如下所述：以前，最高行政長官的全部職能均交由兩位執政官，所以法律還未設立專職官員的所有公務仍由他們負責。在首都，這些公務以前是由法官實施，按照不可侵犯的原則，執政官不得干涉。還有那時所設立的海外行省——西西里、撒丁和兩個西班牙行省，執政官必然具有統治權，但只有在特殊情況下才能，因此，一般情況下，這六個特殊職務——首都的兩位法官和四個海外行省，都分派給六位法務官，同時在首都的兩位執政官總攬一切非司法事務和大陸屬地的兵權。現在，權力由兩人執掌，事實上其中一位執政官仍然在處理政務。因此，通常情況下八位任期一年的最高官員綽綽有餘。此外，在特殊情況下，一方面仍然保留了權力可以與非軍事職能聯合，另一方面任職期滿時可以把軍權延長。通常會讓同一個副執政官來管理兩個司法機關，處理首都事務。這些事務一般情況下會交由執政官，由內事裁判官辦理，不過要儘可能避免一個人手握多項指揮權。對此，在實際中，「兵權沒有空置期」成為補救措施。所以，兵權雖然有法定期限，但是期滿時仍然有效，直到出現繼任者接受前任的權力。或者還有一個與此作用相同的辦法即掌權的執政官或法務官在到期後，如果繼任者還未產生，他們將繼續履行職務，執政官或法務官的代替者也必須如此。元老院在劃分職權方面的影響在於：它可以利用權力實行普通規則或依此規定一些變通做法。普通規則即將六個法務官指派到六個特殊部門，執政官管理大陸非司法事務，而變通做法是指派執政官擔任當時特別重要的海外指揮官，或將非常重要的軍事或司法職務——如指揮艦隊或重要的刑事調查——包括到要分配的部門中，使延長任期成為必須。不過，在這種情況下，元老院每次只是負責劃分執政官和法務官各自的職責，並不指派特定的職位，後者由相關官員共同協商或抽籤確定。早期，繼任官員未到時，官員可以在實際中延長統帥任期，由公民利用城邦法令使其合法化，但這是法律精神而非一紙文書，所以很快公民便不再插手此事。7世紀時期，在六個已有職位的基礎上又逐漸增加了六個特別職位，即馬其頓、阿非利加、亞細亞、納爾波和西里西亞的五個新總督和一個常設的治貪法庭庭長。此外，羅馬政府的活動範圍日益擴大，這就要求高階官員越來越頻繁地承擔特派的軍事或司法任務。然而，每年最高官員的數量沒有增加，於是每年任命的八位官員，不說別的，至少每年要擔任十二個特別職位。當然，這種人數缺口並未通過設定新的法務官來一次性彌補所有缺陷，並非偶然。按照憲法規定，所有最高官員每年由公民提名；而按照新規或更準確點說不規範的做法是缺位，只要也用延長任期的方式來填補，通常由元老院將官員的一年法定任期再增加一年，但不能隨意增加。這樣國家最重要的肥差不再由公民任命，而由元老院從公民推選的名單中挑選競爭者任職。一直以來，這些職位中最有利可圖的當屬海外統帥，通常在海外統帥任職期滿時，會委任那些法律上或至少是事實上在首都就職的官員擔任即羅馬城兩位負責執法的法務官，經常還有執政官。這種做法並不違背延長任期的本質，因為在羅馬行使職權的最高官員和各行省的最高官員雖然就任地點有所不同，但在性質上並沒有嚴格的法律區別。

蘇拉將政治權和軍事權分開

這便是蘇拉所面對的情形，是他制定新法的基礎。新法的主要原則即將公民區的政治權和非公民區的軍事權完全分開，最高官吏的任期統一由一年延長至兩年，第一年致力於民政事務，第二年致力於軍事事務。長久以來，章程就已經將本地的民事權力和軍事權力明確地劃分開，前者至羅馬城的邊界，後者由邊界開始，但是最高政權和軍權仍集中於一人手中。未來，執政官和法務官應對元老院和公民，行省總督和地方行政官來指揮軍隊，但是依法剝奪前者的所有軍權、後者的所有政權。這首先導致了北義大利地區在政治上從義大利本身劃分出去。毫無疑問，這兩個地區的民族一直以來都處於敵對狀態，因為北義大利主要居住著利古里亞人和凱爾特人，而中義大利和南義大利居住著義大利人。但從政治管理的角度來看，從海峽至阿爾卑斯山脈的整個羅馬大陸地區包括伊利里亞地區，包括一切公民城邦、拉丁城邦和非義大利城邦，通常都屬於羅馬的最高官員管理。事實上羅馬的殖民地遍及整個領土。按照蘇拉的規定，嚴格意義上的義大利其北部邊界從埃西斯（aesis）移至盧比孔（rubico）河，這個地區居住的全是羅馬公民，一般隸屬於羅馬當局。通常情況下，這個地區沒有駐軍和統帥，這已成為羅馬國家法律的一個基本原則。但是，在阿爾卑斯山脈南面的凱爾特人地區，由於受到阿爾卑斯部落持續不斷的侵犯，所以必須指派軍事統帥。因此，這裡按照舊有的海外統帥的方式任命一位地區總督。

因為每年所任命的法務官由六名增加到八名，新的職務安排如下：每年所任命的十位長官作為執政官和法務官在任職第一年將負責首都事務——兩位執政官負責行政管理，兩位法務官負責民法，其他六位法務官負責整頓刑事審判——在任職第二年，執政官或法務官可以擔任十個行省之中的總督：西西里、撒丁、西班牙兩省、馬其頓、亞細亞、阿非利加、納爾波、西里西亞和義大利高盧。前文所提到的蘇拉增加財務官至二十人也與此有關。

更好地安排事務來增大元老院的權力

首先，這個計劃用一套明確的規則取代了一直以來所採用的非法公職分配方式，這種方式招致了各種各樣的陰謀詭計；其次，儘可能地避免了官員權力的濫用，最高統治機關的影響力大大增加。按照以前的規定，帝國只有一個法律區別即被圍在牆內的城市和城址之外的地區。新法約定今後用新義大利代替城市，永保和平，可以脫離以往的統治，而另一方面與此形成對比的是海外領地，需要置於軍事統治之下——這就是日後所謂的行省。按照以前的安排會頻繁地出現同一個人在一個職位上連任兩年的情況，經常還會超過兩年。新規定將首都的官員和各地總督的任期限制為一年，還有一個特別法令即每個總督須在繼任者到來後的三十日內離開行省，尤其是當我們把這項法令和此前所提及的禁止舊官員立即重任原職或其他公職的法令聯合起來看，那麼這些規定的意向如何就很清晰了。有一句古老的格言說：限制官員的職權有利於民主政治，限制官員的任期有利於寡頭政治，曾經元老院就是依此來讓君主聽命於己。按照以前的規定，蓋烏斯·馬略曾擔任元老院的領袖和國家統帥，如果他曾埋怨自己的愚蠢，沒有利用手中的雙重權力來推翻寡頭政治，那麼現在人們好像已經顧慮到要防止一些聰明的成功人士來利用這種工具。按照以前的規定，人民可以直接任命官員擔任軍職，而蘇拉將這些職位專門留給經元老院延長任期以認可其職權的官員。當然，現在這種延長任期的方法已經成為慣例，但就占卜官、名稱和一般政體形式而言，這仍然是一種特殊的延長。這並非無關緊要，只有公民大會能廢除執政官和法務官的職務，代執政官和代法務官的任命和罷免由元老院負責，所以最終一切都要依靠軍權，這項法令至少讓全部軍權正式歸屬於元老院。

閒置的監察官

最後，我們已經注意到位於所有官員之上的監察官，雖然沒有被正式廢除，但也像昔日的獨裁官一樣被置之不用。實際上肯定無需這個職務，另有其他的方法來補充元老院。從義大利幾乎免稅和軍隊大體由徵兵組建時起，賦稅冊和兵役冊就失去了其主要意義。如果騎士名冊和投票名冊流於混亂，那可能就大為不利。這樣只剩下當前的財政職責，通常沒有選派監察官時，一直都是由執政官來履行職責，現在它成了執政官的日常職責。監察官的閒置讓官員失去了最高榮耀，與這種實質性的利益相比，下面的事則無足輕重，完全沒有妨害最高統治機關獨掌大權，即現在為了滿足元老院的野心，將增加元老人數——九名大祭司、占卜師和十名預言者都將增加至十五名，宴主從三名增加至七名。

財政管理

即使在舊政體下，財政事務也是由元老院決定，因此目前唯一要解決的就是重建一套有條不紊的管理體系。起初，蘇拉在資金問題上遇到了不小的困難，他從小亞細亞帶來的錢財很快便花在了軍費開支上。甚至在取得科林門之戰的勝利後，由於國庫已經遷往普萊奈斯特，元老院不得不採取緊急措施。他們將首都的多處建築物和坎帕尼亞的幾處土地公開出售，向屬國國王和自由城邦和同盟城邦要求額外的貢賦，有時會徵收他們的地產和關稅，有時給予他們新特權來換取資金。不過普萊奈斯特投降時，國庫剩下近六十萬鎊的資金，很快又進行了公開拍賣以及其他額外資金來源，這緩解了一時的資金窘境。為了未來制定的條款與其說是改革亞細亞的稅收制度，不如說是收回了坎帕尼亞地區，現在還加入了埃那利亞，尤其是廢除了糧食援助專案。自蓋烏斯·格拉古時起，這個專案就像毒瘤一樣吞噬了羅馬的財政。改革亞細亞的稅制主要是讓納稅人得利，國庫最多就是沒有損失。

整頓司法體系

另一方面，司法制度也從本質上進行了徹底改革，這一部分是出於政治的考慮，一部分是為了讓此前非常不完善和不連貫的法律更加統一實用。按照規定，訴訟程式部分由公民決定，部分由陪審員決定。直到蘇拉時期，官員的判決書上訴於全體公民的司法案件，首先交由保民官處理，其次是市政官。因為所有的案件——被委以官職或任務的人受到傳訊，無論是涉及性命還是罰金，首先由保民官處理，所有其他最終由人民決定的案件，初審由貴族市政官或平民市政官裁決，二審由他們主持。即使蘇拉沒有直接廢除保民官的追責程式，但他仍然像保民官的立法一樣，需要先取得元老院的同意，市政官的刑事訴訟程式大概也受到一樣的限制。另一方面，他擴大了陪審法庭的管轄權。當時存在兩種陪審員程式：普通程式適用於我們所認為屬於刑事和民事的所有案件，除了直接危及國家的犯罪行為。該程式由首都的兩位法務官之一調查原因，並任命一位陪審員以他的調查為基礎做出判決。特別陪審程式適用於特別重要的民事和刑事案件，它依照特別法成立一個特別法庭，以取代單一的陪審員。這類特別法庭有為個案所設立的，有常設的專門法庭，如在7世紀有審理勒索、毒害或謀殺案件的法庭，可能還有審理賄選和其他罪行的法庭。最後，有兩個處理自由訴訟的十人法庭和處理遺產訴訟的一百零五人法庭，或簡稱百人法庭。因為所有涉及財產的爭論都有一杆槍，所以百人法庭又稱長槍法庭（spear-court）。十人法庭（又名十人委員會）是一個非常古老的機構，用來保護平民對抗他們的事主。長槍法庭出現的時間和情況則不清楚，基本情況大概近似於前面所提及的刑事委員會。關於這些不同法庭的主持人任命，在各自的法令中都有著不同的規定：勒索法庭由法務官主持，謀殺法庭從擔任過市政官的人中特別推選一位主持，長槍法庭從前任財務官中挑選幾位負責。按照格拉古的規定，在普通和特殊程式中，陪審員至少是由從騎士階層中選取的非元老人員擔任。一般而言，由負責法庭的官員挑選。他們一旦上任，就一次性宣佈陪審員名單，此後每個案件由此名單選出，不能隨意選擇官員，而是通過抽籤和公眾斥責制。由人民選出的只有處理自由訴訟的十人法庭。

蘇拉設立的法庭

蘇拉所領導的改革有三重特點。第一，他大幅度增加了陪審法庭的數量。從此以後，以下各種罪行均設有單獨的審判委員會：勒索、謀殺、縱火和做偽證、賄選、叛國罪和有損羅馬名譽的行為、極惡劣的欺詐行為即偽造遺囑和製作假幣、通姦行為、最嚴重的損害名譽行為尤其是傷害他人和擾亂家庭和睦、可能還有侵吞公款、高利貸和其他罪行。至少，蘇拉建立或創設了很多這樣的法庭，針對罪行頒佈了特別法令，設立了刑事訴訟程式。此外，政府應對特別罪行成立特別應急法庭的權力並未被剝奪。由此導致的後果是普通法庭基本上不存在了，尤其是嚴重的叛國罪交由新設立的嚴重叛國委員會審理，普通的審判程式也受到了相當大的限制，因為更惡劣的偽造和傷害行為不再由其審理。第二，關於法庭的主持，我們已經提過有六個法務官，現在可以用來監管不同的審判法庭，最常出現的是在處理謀殺案時還要增派幾個指導人員。第三，元老們取代格拉古的騎士再次擔任陪審員。

這些法令的政治目標一清二楚，即結束了騎士階級的參政權，但毋庸置疑的是這些不只是政治趨勢，還讓自鬥爭以來日益陷入混亂的羅馬刑事訴訟程式和刑事法律首次得到了改善。自蘇拉立法之日起所產生的刑事和民事案件之間的區別，就其意義而言與我們現在的表述相關連，在此之前的法律中基本沒看見過這樣的表述。自此之後，刑事案件交由法務官主持的陪審法庭，民事案件的訴訟程式是在法務官主持下由一個或多個陪審員負責。就法庭而言，蘇拉的整個法令可謂是《十二銅表法》後的第一部羅馬法典，也是有史以來第一次特別頒佈的刑法，但從細節來看還是體現了值得稱讚的開明精神。這位剝奪人權的首創者竟然廢除了政治犯的死刑，聽起來讓人不可思議卻千真萬確。即使是蘇拉也保持了羅馬人的傳統，即只有人民才能判處人死刑或監禁，陪審委員會不行，同時將嚴重叛國罪的審理程式由公民轉移給常設法庭受理，相當於對此類罪行廢除了死刑。另一方面，針對特殊的嚴重叛國罪而設立有害的特別法庭也受到限制，這也可視為一種進步，其中在同盟戰爭中的瓦里安法庭就是一個例子。整個改革具有非常持久的益處，它的制定者所表現出的穩健務實的政治家精神完全值得擁有一個永久的紀念碑，就像古代的十人委員會（decemvirs），作為最高調解者用法典協調各黨派。

警察法

我們可以將警察法視為這些刑法的補充，蘇拉用這些法律來代替監察官，再次加強了良好的紀律和嚴謹的作風，同時規定最高額來取代舊風陋習，以此來限制宴會、喪葬和其他活動中的鋪張浪費。