在共和國新的政體下，舊公民們依照法律掌握了充分的政治權力。此時，行政官員淪為貴族的僕人，而貴族們又通過官員掌管政權，他們在元老院也佔有優勢，並完全掌管所有的行政和宗教職位；只有他們才掌握有關人類及神學的知識，且對政治事務頗為了解。由於家族的支援者甚多，貴族們在公共會議中也具有很大的影響力，最後，他們還擁有稽核及否決國家條令的權力。貴族們的實際權力之所以能夠儲存下來，可能就是因為他們及時放棄了獨享的法律特權。

確實，平民們能痛切地感受到政治上的不平等，但如果貴族們瞭解如何讓民眾置身於政治鬥爭之外，毫無疑問，他們根本不用害怕純粹政治上的反抗，因為平民們所要求的無非是公平的統治以及物質利益得到保障。事實上，國王被驅逐後初期，政府採取了很多措施，尤其是經濟方面的措施，目的就是為了，至少表面上是為了爭取民眾對於政府的好感，比如降低關稅、糧食價格過高時國家出面購買大批糧食、國家壟斷食鹽買賣等，目的就是向民眾提供價格合理的糧食和食鹽。國家節日也延長了一天。同樣，前面提過的有關財產罰款的法令不僅是為了限制官員們可怕的罰款特權，更重要的是，為了保護財產來源較少的窮人。官員們在同一天對同一人的罰款，不得超過兩隻羊或者三十頭牛，而且要允許他們上訴。羊和牛的比率非常奇特，其原因可能是因為，窮人只擁有幾隻羊，而富人擁有大群大群的牛，所以應對他們規定不同的最高限額。這一點充分考慮到窮人和富人的不同，值得現代的立法者學習。

這些法令只是表面文章，其主要的趨勢正好相反。隨著政體的改革，羅馬的財政和經濟關係發生了深刻的變化。之前，國王的政府可能是有計劃地限制資本勢力的發展，同時採取措施促使農莊數目不斷增加，而新的貴族政府，卻好像從一開始就致力於摧毀這些中產階級，尤其是中、小地產主，結果一方面造成了地主和富人的統治，另一方面又造成了農業無產階級的產生。

資產階級勢力的興起

降低關稅是一項普遍受歡迎的措施，但主要的受益人還是商人，不過能在更大程度上促進資本增長的，還是間接的經濟管理制度。很難說促使資本增長的最初原因是什麼，不過其根源可能會追溯到王政時期，執政官制度開始實行以後，私人經濟活動漸漸增多，部分是由於羅馬的官員更替頻繁，另一部分是由於國家的財務活動逐漸延伸到了穀物和食鹽的買賣方面，這樣就形成了新經濟管理制度的基礎。這種新制度對於羅馬共和國非常重要，同時也極為有害。國家漸漸把所有的間接收入以及複雜的債務和交易置於中間商的手中，中間商上交或領取一筆整數款項，然後為其打理事務並賺取利潤。不用說，只有少數的資本家才能進行這些交易，並且由於國家對有形擔保監管很嚴，所以進行這種交易的都是些大地主，就這樣，一個新的包稅商和承包商階層漸漸興起，他們的財力不斷增長，對國家的影響力也逐漸增大，雖然表面上他們仍是這個國家的僕人。他們的財富來源荒唐，且對國家毫無補益，從這些方面看，他們與現代股票交易所的經紀人完全相似。

公共土地

國家財政管理的核心方面首先表現在公共土地的處理方式上，而這些措施簡直就是為了在物質上和精神上同時消滅中產階級。從性質上講，公共草場和國有土地的使用應該是公民的特權，正式法律都不允許平民使用公共草場，但是，羅馬法不僅把公共用地變成了私有財產，單個公民還不能像使用自有財產那樣使用土地。只要公共用地仍為公共用地，則其使用權的規定完全依賴國王的喜好，不用懷疑，他會經常使用這種權利或者權力，去做有利於平民的事情。自從共和國誕生後，法律嚴格規定，公共草場的使用權僅屬於享有特權的公民，換句話說，僅屬於貴族。雖然前面說過，元老院允許接納一些富有的平民，但是那些最需要使用公共草場的小產業主及勞工卻無權使用。

不僅如此，那些在公共草場放牧的還須繳納放牧稅，只是稅收較輕，足以讓人認為使用草場是一種特權，但這種稅收卻給國庫帶來不少收入。貴族財務官也並不認真徵收放牧稅，漸漸地，這種制度就趨於廢棄。到目前為止，尤其是戰爭勝利徵得別國土地時，需要對土地進行分配，貧窮的公民和非公民們都會有所得，只有不適合耕種的土地才會歸入公共草場。統治階級一般不會完全放棄分配土地，更不會僅僅去迎合富人的需要，但是這種事情越來越少，越來越難得，取而代之的是有害無益的佔田制。所謂佔田制是指國家所獲得的土地，並沒有分配給某個人或者正式出租給某人一段時間，而是由其第一個佔有者或者其繼承人使用，直到國家另有安排，所以國家有權隨時收回土地，而佔有人須上交田地所產穀物的十分之一，或所產油類、酒類的五分之一。其實這就是把前面所講的「臨時讓與」法運用於國有財產中，或許這種辦法早已運用於公共土地中，在分配土地之前作為臨時處理的辦法。現在，不僅土地的佔有期變為無期，而且佔有土地的人也變成了享有特權的人或者他們的親信，什一稅、五一稅也和放牧稅一樣，漸漸趨於廢棄。這些對於中小地產者不啻於三重打擊，首先，他們被剝奪了公民使用公共財產的權利；其次，公共財產收入不再流入國庫也加重了他們的稅收負擔；最後，田地分配製度也沒有了，它曾經就如今天的移民制度一樣，給農業無產階級帶來了出路，可惜現在也沒有了。

此外，大規模農莊的出現更是雪上加霜，這種趨勢其實早就出現了，它趕走了小型業主，取而代之的是大型莊園的農奴。這個打擊更難避免，甚至比上面所說的政治災難加在一起更加危險。同時，連綿的戰爭更加重了農民的負擔，隨之而來的稅收和勞役不斷增加，農民的處境困難重重。他們有的直接失去田產，成為債主的僕役（如果不是奴隸的話）；有的則因為債務增加，成為債主的短期承租人。此時的資本家們，投機買賣更加有利可圖，且沒有麻煩或者危險，有時他們利用這種方式來增加自己的田產，有時他們會通過債務法把農民的人身和田產搞到自己手裡，只留給農民名義上的所有權和實際的使用權。

後面這種方式最為普遍同時也最為有害，雖然農民會因此避免傾家蕩產，但他們的處境岌岌可危——財產完全被剝奪，同時卻債務纏身——完全處於債主的掌控之中，這種狀況在精神上和政治上都幾乎摧毀了整個農民階級。之前，當農民進行抵押貸款時，立法者卻規定他們立即把財產移交給債主，為了避免無力還債，並把國家負擔轉移到田地的真正擁有者身上。現在嚴格的個人貸款制度卻規避了立法者的本意，它對於商人可能比較適合，但對農民卻是毀滅性的災難。土地的自由買賣制度總會帶來農業無產階級破產的危險，在這種情況下，如果他們的負擔增加，同時又沒有任何補救措施，那麼貧困和絕望會以可怕的速度在農業中產階級中間蔓延。

社會問題與階級問題的關係

在這些關係中，窮人和富人的區別，與貴族和平民之間的區別完全不同。固然大部分貴族都是廣有田產的富人，但在平民中，富裕的家庭也不在少數。甚至當時，平民在元老院裡已經佔據多數，財政監督權由元老院掌管，甚至貴族官員也不得參與，毫無疑問，貴族們濫用特權獲得的經濟利益，所有的富人都能享用。同時壓力就更加沉重地壓到了普通人的身上，因為那些最具才幹、最有反抗精神的人都被選進了元老院，由被壓迫者變成了壓迫階級。

就當時的情況來看，貴族的政治地位不可能永遠持續下去。如果貴族們有公正治國的自制以及保護中產階級的明智——就如本階級的執政官本人試圖去做的那樣，但是由於其他官吏們地位低下，他們無法發揮更有效的作用——他們掌握國家機器的時間可能會更長久一些。如果他們同意讓一些家庭富有且深受愛戴的平民享有平等的權利——比如吸收他們進入元老院——那麼兩個階級就可以和平執掌政權，並進行投機經營。可惜這兩條道路都沒有被採納，由於貴族精神所特有的思想狹隘和目光短淺（這一點在羅馬也明顯可見），強大的共和國很快就走向分崩離析，衝突和紛擾連綿不斷。

聖山起義

然而，此次危機並非來自於政治上受到忽視的階層，而是來自於貧困的農民。根據修訂過的編年史，這次政治革命發生於羅馬紀元244年即前510年，社會革命發生在羅馬紀元259和260年（即前495年和前494年）之間，很明顯，兩次革命相互連線，但它們的間隔卻比較長。據記載，債務法的嚴格執行激起了廣大農民的公憤，到了羅馬紀元259年即前495年，由於戰事告急，需大量徵兵，但是應服兵役的人們拒絕應徵，於是當時的執政官普布利烏斯·賽爾維利烏斯就暫時取消了債務法，並下令釋放由於債務入獄的犯人，並禁止他們再次被捕，這樣，農民們才同意應徵，為戰爭勝利作出了貢獻。他們用努力贏得和平，從戰場上歸來之後，立刻就被捕入獄，重新戴上了鐐銬，因為第二任執政官阿皮烏斯·克勞迪亞斯重新施行了債務法。當他曾經帶領過計程車兵向阿皮烏斯的同僚請求援助時，他不敢進行反抗，倒好像同僚制度的施行不是為了保護人民，而是為了背信棄義、支援獨裁一樣，然而，不能改變的事情他們必須忍受。第二年戰爭重新爆發，執政官的話就不起任何作用了，直到馬尼亞斯·瓦爾利亞斯被任命為獨裁官，農民們才終於屈服了，部分是因為獨裁官比執政官位高權重，部分是因為他們相信獨裁官對廣大民眾非常和善。瓦爾利亞斯家族是非常古老的貴族，對他們而言，掌握政權被認為是一種特權、一種榮耀，而不是牟利的工具。這次戰爭羅馬人又取得了勝利。可是等戰士們返回家園，獨裁官又把他的改革提議交給了元老院，並遭到了他們強烈的反對。此時軍隊依然和平時一樣在城門前列隊，訊息傳來時，醞釀已久的暴風雨終於爆發了。因為義氣和嚴密的軍事組織，即便膽小或者冷漠計程車兵也都參加了此次活動，軍隊拋棄了他們的將軍、拋棄了駐地，在指揮官（也就是保民官，大部分出身於平民）的帶領下，排著整齊的隊伍來到了位於臺伯河與阿涅內河之間的克魯斯圖瑪利亞地區，在那裡佔據了一座小山，並打算在這塊羅馬最肥沃的地區建立一座新的平民城。

這次起義使得最頑固的壓迫者也清晰看到一點：內戰必然會給他們帶來經濟上的致命打擊，於是元老院進行了妥協，與獨裁官通過談判，達成了一致，市民們也都返回了城內，國家至少在表面上獲得了統一。馬尼亞斯·瓦爾利亞斯因此獲得了「偉大的人」這一稱號，而阿涅內河對岸的山也被稱作是「聖山」。這次革命自有其莊嚴和偉大的一面，它是人民群眾自發組織的，並沒有明確的指引，領導人也是臨時推選，並且沒有流血犧牲就取得了勝利。市民們每每回憶此事，無不充滿了幸福與驕傲。它造成的後果也持續了好幾世紀：保民官的產生就來自於此。

平民保民官和平民市政官

除了臨時法令，尤其是為了消除人民債務困擾或者為了救濟一部分農村居民而建立殖民地的法令，獨裁官還以憲法形式頒佈了一條旨在使得違背軍中誓約的公民獲得大赦的法律，並讓每一位公民發誓遵守，然後藏於神廟，由兩位官員監管它的實施，他們被稱為「神殿主持」。按照這項法律，在兩個貴族執政官之外又設立了兩個平民保民官，他們由平民按地區聚會進行選舉。保民官無權反對軍事命令，也就是說，無權反對獨裁官在任何地區的命令，也無權反對執政官在城外的命令，但在執政官的民事權力方面，他們有權在獨立、平等的基礎上與之對抗。這並不意味著權力分散。保民官的權力就如執政官對其同僚或者其他下屬官員的權力，比如，如果一位行政官員頒發命令，而法令當事人認為自己的權利受到侵犯，並提起上訴，則保民官就可以及時進行干預，取消該法令，即保民官有權干預或取消行政官員對公民頒發的命令，也就是擁有干預權或者所謂的保民官否決權。

仲裁

由此可見，保民官的權力主要是：隨意干預行政和司法工作；使應服兵役的公民可以不去服役且免受懲罰；阻止或者取消對債務人的法律訴訟、對已定罪者的刑事審判及預審羈押以及諸如此類的其他權力。為了避免需要幫助的人求助時保民官不在場，法律規定保民官不得在城外留宿一夜，他的家門也須日夜敞開。不僅如此，保民官的其他職權還有：他的一句話就可以制止國家的某項決定，否則，國家的最高權力職位就可以毫無顧忌地收回它所賦予平民的權利。由於一些官員並不尊重保民官，甚至對他們甚為牴觸，如果保民官沒有能夠立刻生效且無所畏懼的權力去對付他們，那麼此種權利的效果會大打折扣。保民官被授權的形式非常隆重，平民們在聖山上，以自己以及子孫後代的名義挨個起誓，要一直保護保民官不受任何傷害。如果保民官在行使權力時遭遇不測，那麼施暴的人一定會受到極刑處置，而且這種刑事審判不會交給官員，而是由平民來進行處置。

因此，保民官有權處置任何公民，尤其是在位的執政官。如果執政官拒不認罪，則有權進行拘捕，在調查期間對他羈押或者允許他進行保釋，然後宣判他死刑或者罰款。為達到這個目的，國家還會同時任命兩位市政官，作為保民官的下屬協助他們開展抓捕工作，因此，市政官的權力也同樣不可侵犯，平民們也同樣宣誓保護他們。此外，和保民官一樣，市政官本人也擁有司法權，當然他們的許可權僅限於罰款之類的小案件。如果有人對保民官或者市政官的判決提起上訴，不應訴至公民團，因為平民官員無權在那裡處理事宜，相反，應訴至全體平民那裡。在這種情況下，平民會分割槽聚會，最後以多數票進行裁決。

當然，這種程式更多地帶有暴力的意味而不是公正，尤其是宣判一個非平民的時候，事實上，這也是經常發生的事情。一個貴族不是由公民團的最高首腦審判，而是由公民內部一個群體的最高首腦審判，而且他提起上訴時，也不是上訴到公民團，而是仍由這個群體來裁決，這一點既不符合法律規定，也不符合法律的精神。毫無疑問，這起初就是私刑審判，但這種自我幫助的做法很早就形成了法律條文，自從保民官的地位得到法律許可以來，這種做法也得到了法律的承認。

毫無疑問，保民官和市政官的這種新司法權以及平民大會的上訴判決權，和執政官及財務官的司法權以及百人會的上訴判決權一樣，本意都是要遵守法律，可是叛國罪和擾亂治安罪等罪名被國家及其行政官員移用到了平民及其首腦的身上。這些罪名的範圍很不確定，其概念在法律上也很難界定，所以司法人員對這些罪行的判定也難免武斷。這時，由於階級鬥爭連綿不斷，對於所擁有權利的界定逐漸模糊，當雙方法律上的首腦都擁有平行的司法權時，司法審判就越來越帶有武斷的性質了，而這一點影響最大的就是行政官員。到目前為止，按照羅馬法，行政官員可免受任何司法審判，即便他辭職以後，需要對自己在任期間的行為負法律責任，但審判權掌握在他同僚手中，其實最終就是掌握在他們所在的社團手中。但是，這時在保民官的司法權裡又出現了一種新的權力，它一方面能干預最高行政長官在任期內的行動，另一方面，唯有非貴族可以使用這種權力來對付貴族，由於這裡的罪行及它應受的懲罰法律上都沒有正式規定，所以這種權力就愈發難以駕馭。事實上，由於平民和貴族的司法權相互平行，公民們的財產、身體和生命都只能任由兩派大會來隨意處置了。

在民事審判權中，只有在侵犯平民自由的情況下（這一點對於平民非常重要），平民執法制度才會進行干預，才會剝奪執政官對審判員的提名權，此時所有的判決都要由「十人法官」做出，而十人法官就是為了這個目的才設定的。

立法權

伴隨著這種平行的司法制度，平行的立法制度也接著產生。保民官擁有號召民眾聚會及裁決案件的權力，沒有這樣的權力，就不會有以上平民團體的產生。並且保民官被授予此種權力的方式也是公開的，法律自動承認平民可以集會、判決案件，國家行政官員，即國家本身不得對此進行干涉。平民得到法律承認的先決條件就是：保民官有權讓平民大會選舉其繼任人，並且其對刑事案件的裁判能得到平民大會的支援。這種權力後來也得到了伊西里安法的特別許可，這項法律規定：若有人打斷保民官的講話，或者試圖驅散平民大會，則一定會受到嚴厲的懲罰。很顯然，在這種情況下，保民官除了在選拔繼任人及讓大會認可自己判決等事情上進行表決外，他還可以在其他事情上進行投票表決，這種權利不得侵犯。事實上，這種「大眾決議權」並不是嚴格有效的，相反，它們起初只相當於我們現代人集會的一些決定，但是，由於平民集會和公民大會有正式的區別，所以，至少平民們是堅決要求這些決議能立刻自動生效，比如，伊西里安法就是這樣立刻生效的。保民官就是這樣成了保護平民的一副盾牌，作為平民的領導人和管理者，他們在審理刑事案件時有無限的司法權，而這同時也增加了他們的權威，後來，他們甚至被稱為「聖人」。有人膽敢對他或者他的下屬圖謀不軌，不僅被認為會招致上帝的懲罰，而且會被判處死刑。

保民官和執政官的關係

平民保民官來源於軍事保民官，其名字也由此而來，但從本質上講，他們的關係也僅此而已，相反，從權力上講，平民保民官倒可以和執政官平起平坐。如前所言，執政官對保民官提起上訴以及保民官對執政官的否決權，正如執政官對執政官的上訴、執政官對執政官的否決權一樣。這兩種情況都同樣適用一項法律原則：如兩位職權相當的人意見相左，禁止權要優先於命令權。不僅如此，他們原來的人數（後來不久人數都有增加）以及為期一年的任期（保民官每年十月十日更替）都是保民官和執政官的共同點。此外，他們還都設有同僚制度，這樣，這一職位的全部權力便同時置於兩位執政官或保民官的手中，一旦同僚間發生衝突，不管他們票數如何，禁止權總是優於命令權。

由於這個原因，如有一位保民官禁止某事，不管其同僚如何反對，禁止權都得以生效。相反，如果一位保民官提起一項控訴，他的任一同僚都可以阻止。兩位執政官和兩位保民官都和其同僚共同享有全部的刑事司法權，不過前者要間接行使，後者是直接行使，因為前者要通過下屬的財務官來行使司法權，後者是和市政官一起行使司法權。

毫無疑問，執政官出自於貴族，而保民官都出自平民。前者許可權極大，而後者的權力則是無限，因為執政官也要服從於保民官的禁止權，要聽從他們的判決，但保民官就不用聽從執政官。可以說，保民官的職權是執政官職權的翻版，但二者有很大不同。從根本上說，執政官的權力是積極的，而保民官的權力是消極的。執政官是羅馬人民的執政長官，而保民官則不是，因為前者是由全體公民選舉的，後者則只是公民中的一個群體——平民選舉的。與之相應，執政官出現在公眾面前時，有其特有的服裝，且官員侍從眾多；保民官坐在普通的座位上，而不是「戰車座位」，且沒有下屬隨從，沒有紫色鑲邊的戰袍，官員所有的標誌都沒有。在元老院，保民官不僅沒有主席職位，他們連一般的職位都沒有。由此可見，在這個與眾不同的制度中，絕對的禁令以嚴厲而生硬的方式去對抗絕對的命令，解決爭端的方式就是法律承認並協調窮人和富人的矛盾。

保民官的政治價值

這樣的制度打破了國家的團結，使全體長官都受制於一個行為無常且常常感情用事的權威機構，且在危急時刻，如果反對黨的首領處於高位，就會使行政事務陷於僵局，並且所有的行政職位都擁有平行的刑事司法權，這就像是把司法權從法律範圍移到了政治範圍一樣，這在將來不可避免會導致腐敗，這樣的制度有什麼好處呢？即使保民官制度沒有帶來階級間的政治平等，但它至少是平民們日後參與國家政務的一個有力武器，不過這並不是設定保民官制度的真正用意。

保民官制度並不是政治特權階級的讓步，而是從富有地主和資本家那裡奪來的，是為了保證平民在法律上有平等的執政權，並提高他們在經濟上的執政地位。這種目的沒有，也不可能實現。執政官可能會阻止一件特別不公平的事情，可能會解決一個特別困難的難題，但問題的癥結不在於公正的法律做出了不公正的事情，而是法律本身就是不公正的，保民官怎麼能阻止法律的正常執行途徑呢？即使他能做到，那對於改變不公平也收效甚微，除非能夠根除平民貧困的根源——不合理的稅收、不公平的借貸制度和強佔公共用地。沒有人敢採取任何措施，因為很明顯，富有的平民也和貴族一樣享有那些特權。所以，保民官這一特別的職位才得以設定，這對普通平民來講顯而易見是一種幫助，但他們不可能進行必要的經濟改革。這並不是政治上的一種明智舉措，相反，是富裕的貴族和無人領導的人民大眾之間的一種無奈妥協。