有人認為，保民官制度使羅馬避免了暴政，即便這是真的，也根本無關大局。一個國家的政體改變本身並不是壞事，相反，羅馬的君主專制開始得太晚，在人民的精力和體力都被耗光之後才開始了君主專制，這倒是羅馬人的不幸。可惜上面的結論本身並不正確，義大利國家一般都沒有暴政，而希臘國家基本上都有，這一點足以說明。理由很簡單，任何地方的暴政都是普遍參政的結果，而義大利人比希臘人把無地公民排除在公民大會之外的時間更長久。當羅馬人偏離這一軌道時，君主專制就降臨了，並且還和保民官制度結合在一起。保民官制度自有其作用，它給人們指出了反抗反對黨的合法途徑，避免了很多錯誤做法。這一點沒人否認，但還有一點也同樣明顯，雖然它確實很有用，可是它經常被用於與其本意相違背的其他方面。允許反對黨擁有否決權，並允許他們不顧後果地使用這種權力，這種權宜之計證明這個國家的政治已完全混亂，這種緩和矛盾的手段只能使社會弊端無限地拖延下去。

矛盾進一步惡化

既然內戰已經迫在眉睫，它必然會沿著自己的路線發展。兩黨在其首腦領導下，直面對抗，如同備戰一樣。他們一派希望限制執政官權力，擴大保民官許可權，另一派則希望完全消滅保民官制度。平民的武器是反抗權威免受懲罰；拒絕為保護國家而應徵入伍；侵犯平民權利或引起平民公憤的官員應受到罰款或其他懲罰。貴族們對付這些要求的方法則是使用暴力、與人民公敵勾結，偶爾也使用謀殺等手段。街道上不時有肉搏的情況發生，官員們身體的神聖，雙方都置之不顧。據說，有很多公民家庭都移民了，到鄰國去尋找更加和平的生活環境，對此我們深信不疑。這個體制並不是人們選擇的，但他們仍然盡力忍受；儘管戰亂頻仍，整個國家依然沒有分裂，從這裡我們可以看出人們強烈的愛國心理。

科里奧利事件

在這些階級衝突中最著名的就是蓋烏斯·馬爾希烏斯的故事。蓋烏斯是個勇敢的貴族，因為攻陷科里奧利而得其稱號。羅馬紀元263年即前491年，由於百人大會拒絕委任他執政官的職位，他非常憤怒。據說，他提議暫停出售國家糧倉的穀物，直到饑民們放棄保民官制度，也有版本說，他建議直接取消保民官制度，因此他受到保民官的檢舉，生命危在旦夕。據說他逃離了羅馬城，但後來又率領沃爾西大軍重殺回來，在他即將替人民公敵征服祖先們建立的這座城市時，他母親懇切的話語喚起了他的良知，於是他用第二次背叛彌補了第一次背叛，兩次都同樣冒著生命危險。這個故事有多少是真的很難判斷，但是羅馬的編年史作者天真地給這個故事罩上了一層愛國主義的光環，從這裡我們可以看出，階級間的這些衝突在道德上和政治上都非常可恥。羅馬紀元294年即前460年，在一個薩賓首領阿皮烏斯·赫爾多尼烏斯帶領下，一群政治難民攻擊卡皮托爾山的故事也具有同樣的特色，他們號召奴隸們起來反抗，在一次劇烈的衝突中，由於圖斯庫蘭人趕來援助，羅馬公民團軍隊才征服了這群卡提林叛亂者。

這兩個故事中狂熱的憤怒代表了那個時期的特點，在一些家族虛妄的傳說中我們無法體會其中的歷史意義，比如權傾一時的法比安家族，在羅馬紀元269到275年間（即前485到前479年間），兩個執政官中總有一個出自於這個家族，後來人民起兵反抗，法氏家族逃離羅馬，然後在羅馬紀元277年即前477年為克里梅拉人在埃特魯里亞所滅。更加駭人聽聞的是保民官格聶烏斯·格努西烏斯被刺殺的案子。格聶烏斯曾試圖問罪兩名執政官，羅馬紀元281年即前473年，就在他準備提出彈劾的那天早上，他被人發現死於自己的床上，這次事件的直接結果就是羅馬紀元283年即前471年普布利烏斯法的實施，這是羅馬史上影響最深遠的法律之一。

當時最重要的兩種制度——平民部落大會的創立和平民會議決議與國家正式通過的法律處於平等地位（雖然是有條件的），都可以追溯到羅馬紀元283年即前471年保民官沃樂羅·普布利烏斯的提議。迄今為止，平民都是按區開會進行表決，相應地，在這種相互分開的會議裡，一方面，他們的決議只看票數，不論選民財富多少，另一方面，儘管他們可以和貴族們平起平坐（召開平民大會本身就說明了這一點），但貴族家族的門客總是在平民大會相互通氣，這兩種情況都給貴族們機會對平民大會施加影響，尤其會按照自己的意思去控制保民官的選舉。不過後來，按區選舉的施行消除了這兩種不利情況。為了徵兵，塞維烏斯·圖利烏斯法把城市和鄉村在內共分成了四個區，可能在羅馬紀元259年即前495年，羅馬的整個版圖被分成了20個區，其中前四個涵蓋了羅馬城及其臨近地區，其他16個區都在農村，以羅馬最早氏族所居住的區域為基礎進行劃分。後來，可能是因為普布利烏斯法，為使各區選舉總數不平等，又增加了第二十一個區，即克魯斯圖米尼安區，該區的名字來源於平民組織起來建立保民官制度的地方，自此以後，平民大會不再按區，而是按照部落進行。

部落劃分建立在擁有地產的基礎上，選民們全都是地產擁有者，但他們地產多少都沒有區別，因為他們都居住在大大小小的村子裡。結果，這種按部落劃分的大會，表面上看與按區劃分的大會一樣，但事實上卻只是獨立的中產階級的大會。一方面，大部分被釋奴和門客因為不擁有地產而被排除在外，另一方面，大地產擁有者也不像在百人大會里那樣佔有優勢。這種「平民會議」還不如按區劃分的平民大會更像是公民大會，因為它不僅像後者一樣，把所有貴族排除在外，甚至連沒有地產的平民也不能參加。這種民眾大會勢力強大，它所通過的法令，只要事先得到元老院全體元老的贊同，就會和百人大會通過的法令一樣具有有效性。在十二銅表法頒佈之前，這最後一項規定就具有和法律一樣的效力，這一點確定無疑。不過這條法律是在普布利烏斯公民投票時產生的，還是先由現已失傳的其他法律規定，然後使用於普布利烏斯公民投票，這一點無法肯定。同樣，保民官的數目由兩個增加到四個是由這部法律規定，還是之前就已經增加到了四個，這一點也一樣無法確定。

斯普利烏斯·卡斯烏斯試圖打破富人對經濟的壟斷，從而消除所有罪惡的根源，這一嘗試比所有黨派採取的措施都更加睿智。斯普利烏斯是個貴族，他的頭銜和名望，同階級中無人能夠超越。在兩次凱旋之後，在他第三次任職執政官期間，他向公民們提交了一項提議，建議丈量公共用地，並出租一部分，收益交歸國庫，另一部分則分配給需要的窮人。換句話說，他試圖把公共用地從元老們手裡奪過來，然後在公民的支援下，結束這種自私自利的佔有制度。他可能認為，以他本人的榮譽以及該措施的公平和睿智，一定能打破元老們暴風雨一樣的憤怒和他們本身的弱點，但是他錯了：貴族們團結一致進行反抗，富有的平民也參與進來，平民們也不高興，因為斯普利烏斯·卡斯烏斯希望，按照聯盟法，同時也是公平起見，應分給拉丁國家一定的土地。卡斯烏斯的結局只有死亡。人們控訴他僭越王權可能有一定道理，因為他確實試影像國王一樣保護平民不受自己階級的侵害。他的法律也和他一起消失了，但是它的靈魂還一直縈繞在富人的頭腦中，一次又一次地從墳墓裡跳出來反對他們，直到它引起的衝突導致了共和國的滅亡。

十人政治

人們還嘗試用更加常見也更加有效的方式為平民爭取平等權利，並由此消除保民官制度。保民官蓋烏斯·特倫提利烏斯·阿爾薩於羅馬紀元292年即前462年提議任命一個五人委員會來準備一項法律，執政官將來應按照此項法律行使其司法權，但元老院拒絕批准此提議。此後十年間，階級鬥爭更加激烈，外部戰爭和內部矛盾不斷升級，在這種情況下，這項提議才算最終生效。平民們一次又一次地提名當時的保民官，而貴族們也同樣頑強地阻止元老院對這項法律讓步。人們甚至希望在其他方面讓步以阻止這場鬥爭，最終，在羅馬紀元297年即前457年，元老院批准保民官的數目由四個增加到十個，但這是否是一場勝利無人能料。第二年，通過伊西里烏斯公民投票法（這是平民誓死捍衛的一項權利），將僅有的廟宇和樹林、無人居住的阿文丁山分配給貧窮的公民去建造房子，並可由後代繼承。平民們接受了，但他們一直沒有停止要求制定一項新法律。最終，在羅馬紀元300年即前454年，雙方達成了一致，元老院做出了大幅度的讓步。

制定法律的準備開始了，作為一種特別措施，百人大會將挑出十個人來制定法律，同時還代替執政官充當最高行政長官，而且這些職位不僅貴族，甚至平民也可以當選。平民成為行政官員，這還是第一次，儘管這只是非常任的官職，但他們還是朝著政治平等的方向邁出了一大步，而且付出的代價也不算大。在十人政治期間，保民官制度和上訴權都停止了，而十人官也僅僅是不能侵犯人民誓死捍衛的自由權。不過在此之前，羅馬曾派使者去希臘學習梭倫法及其他法律，直到他們回來，十人團才被選為羅馬紀元303年即前451年的長官。儘管他們有權選舉平民，但是貴族的勢力仍然十分強大，所以當選的就只有貴族。到了羅馬紀元304年即前450年第二屆選舉時，才有幾名平民當選，他們也是羅馬國家第一批的非貴族行政長官。

用聯絡的眼光看一下這些措施，我們會發現，它們的用意無非就是用成文的法律代替保民官制度來限制執政官的權力。雙方都要達成共識：事情不可能維持一成不變，因為這種長期的無政府狀況，既危害了國家，也於任何人無益。凡是沒有偏見的人都會發現：保民官對於行政的干預以及他們作為檢察官的所作所為，對國家有著致命的危險。保民官給平民帶來唯一真正的好處就是保護他們不受偏袒司法的危害，他就像是複審法官，可以限制官員的不公正行為。毫無疑問，當平民希望有一部成文法時，貴族們回答說，要是那樣的話，保民官制度就沒有必要了，所以在這一點上，雙方都做出了讓步。至於法規制定以後該怎麼做，誰都沒有做出明確說明，但是平民們確實放棄了保民官，這一點毋庸置疑。由於十人政治給他們帶來了現在的局面，除非用非法手段，他們無法再恢復保民官制度。十人政治向平民承諾，他們的自由不會受到侵犯，這些自由可能是指不受保民官影響的權利，比如上訴權以及佔有阿文丁山等。這樣做的用意似乎在於，十人退休以後，應向人民建議重新選舉執政官，而新執政官應當依據法律處理政務，而不是依據自己的偏好。

十二銅表法的產生

上面所說的計劃若能實現，那將是個明智的計劃，不過它是否能實現完全取決於雙方在群情激奮的情況下，是否能接受這種和平的解決辦法。羅馬紀元303年即前451年的十人政府將他們制定的法律提交給人民，得到他們的許可後，就把法律刻在十塊銅表上，然後又把銅表樹立在元老院前面市場上的講壇旁。不過因為有必要對它進行補充，羅馬紀元304年即前450年又選出了十人進行執政，他們又增加了兩塊銅表，由此，十二銅表法——第一部也是唯一的一部羅馬法誕生了。它的產生來自於兩派之間的相互妥協，同時也因為這個原因，它的範圍沒有現行法律那麼廣泛，僅規定了一些次要問題，解決事情的方式和結果。即使在信貸制度中，也沒有采取什麼緩和措施，僅規定了一個很低的最高利率（10%），並威脅要對高利貸商人進行重罰，甚至超過盜竊罪。債務訴訟的嚴厲程式，至少在主要方面依然沒有改變。

可以想見，各階層所享有的權利也很少有所改變，相反，公民中有產和無產階級的區分更加明顯，貴族和平民的婚姻無效，這些都在城市法中重新得到承認。同樣，為了限制行政官員的胡作非為，保護公民的利益，法律明確規定，後製定的法律一定優先於先制定的，且不得制定對任何公民不利的法律。其中最引人注目的一條是，死刑案不得向部族大會提起上訴，但向百人大會提起上訴的特權卻得到法律的保障。這種情況可以這樣解釋，刑事司法權已為平民及其首腦所掌握，他們可以保持對違法行為進行罰款的權利，但是保民官對死刑的審判權則一定要廢除。這些措施的基本政治意義不在於它內容如何，而在於它規定，執政官的職能是依照法律規定，依照訴訟程式進行執政；在於法律的公開展示，這表明行政執法必須在公眾的監督之下，而執政官必須公平、公正地執法。

十人政治的衰亡

十人政治的結果不明。據說，十人政府只需要公佈最後兩塊銅表，就可以讓位於正式的行政官員了，但他們一再拖延，藉口說法律還沒有完備，這樣，他們一直拖延到任期結束仍然在位。這一點在下面的情況下很有可能：羅馬法律規定，為修改憲法而委任的政府可以不受其任期的約束。據說，以瓦爾裡和荷拉提為首的一些貴族溫和派，試圖在元老院迫使十人政府退位，但是十人政府的首腦阿皮烏斯·克勞迪亞斯（他起初是一個強硬的貴族，但現在轉變成了一個煽動人心的政客和暴君）漸漸在元老院取得了優勢，人們不得不屈服了。兩支軍隊徵兵的任務也成功完成，沒有遭到反對，然後開始了對沃爾西人和薩賓人的戰爭。這時，曾參加過120次戰役，身上留有45處傷疤的羅馬最英勇的一位勇士、前保民官盧西亞斯·斯克休西·登塔土斯被發現死於營地前面，被人卑鄙地暗殺了，據說殺手是受到了十人政府的煽動。憤怒的人們醞釀著一場革命。

此後，對於百夫隊隊長露西亞斯·沃吉尼亞斯的女兒、前保民官露西亞斯·艾希利亞斯的新娘的自由一案，阿皮烏斯進行了錯誤的審判。這次審判把可憐的姑娘從親人身邊奪走，目的是為了讓她失去自由，併為法律所棄。為了使她免於侮辱，她父親在公共集市上親手把刀子插進了她的心臟。這一判決促進了革命爆發。人們被這件聞所未聞的事情震撼了，他們圍在美麗姑娘的屍體周圍，這時，十人政府派遣侍從帶走她的父親和新郎到法庭進行審判，要懲罰他們膽敢反抗自己的權威，而且他的審判又沒有上訴的餘地。此事真是忍無可忍了，姑娘的父親和新郎在憤怒的人群的保護下，逃脫了暴君的侍從。正當元老院在羅馬城躊躇不決之時，這兩人以及目睹這驚人事件的其他許多人，來到了兩軍陣前，向軍隊報告了這件事情。

這件事讓大家都睜開了眼睛，沒有保民官制度的保護，法律就不安全。父輩所遭受的苦難，兒輩還會重複。於是，兩支軍隊再次拋棄了他們的指揮，排列著整齊的隊伍穿過城市，再次來到了聖山，在這裡他們又一次選舉了自己的保民官。這時，十人政府仍然拒絕放棄自己的權力，然後，軍隊及其保民官又開進了羅馬城，駐紮在阿文丁山，終於，在這內戰千鈞一髮之際，街上巷戰隨時發生之時，十人政府才放棄了他們不光彩地篡奪來的權力。執政官露西亞斯·沃爾利亞斯和馬克斯·赫拉提亞斯又進行第二次妥協，結果，平民保民官制度又重新確立。十人政府被彈劾，其中罪大惡極的兩個人阿皮烏斯·克勞迪亞斯和斯普利亞斯·沃皮亞斯在獄中自殺，其他八人被流放，財產被充公。平民保民官馬克斯·杜伊利亞斯溫和謹慎，他及時利用自己的否決權，阻止司法機關對八人進一步追究。

以上故事是由羅馬貴族記錄的，但是即便撇開其他各種附屬情況不提，產生十二銅表法的種種危機也不可能以這樣浪漫傳奇的方式結束，此外還有一些無法解釋的政治問題。十人政治是繼廢除君主專制、建立保民官制度後，平民的第三次勝利，反對黨對於十人政治及其首領阿皮烏斯·克勞迪亞斯的憤怒完全可以理解。通過這個制度，平民取得了掌管國家最高行政的權力，並頒佈了一部法律，他們根本沒有理由去反對這個新政府，沒有理由用武力去恢復那個純粹由貴族控制的執政官政權，這個結局只能是貴族黨派所追求的。如果那個由貴族和平民共同組成的十人政府在任期結束後仍然希望維持其職位，首先起來反抗的當然應該是貴族，並且在當時那種情況下，貴族絕對不會忘記去限制平民的權利，尤其是廢除保民官制度。如果貴族成功地把十人政府趕下臺，可以想象，他們下臺之後，平民一定會重新拿起武器去維護羅馬紀元290年即前464年革命和最近一次革命的成果，而羅馬紀元305年即前449年的瓦爾裡·荷拉提法只能被認為是這次衝突的一種妥協。

瓦爾裡·荷拉提法

這次妥協對於平民來說當然非常有利，他們對貴族的權力又一次進行了嚴格的限制，保民官制度也重新得到實行，從貴族那裡爭取來的法律也保留了下來，執政官也不得不依照法律行事。根據法律規定，各部落確實失去了他們奪來的對於死刑的裁判權，但是保民官又奪回了這種權力，因為他們找到了一種方法，可以同百人大會共同處理。此外，他們還保有不受限制的罰款權，並將判決提交部落大會——部落大會可以取消貴族反對者的公民資格。而且，執政官提議且百人大會批准，將來所有的行政長官包括獨裁官，在他們上任時都應該允許人民擁有上訴權，任何人不按此條件推舉執政官，都應該以死謝罪。在其他方面，獨裁官都保留了之前的權力，尤其是其分內職責，保民官不能像對執政官那樣，取消他的權力。

執政官的權力遭到進一步限制，公民於羅馬紀元307年即前447年第一次推舉出兩名財務官管理軍隊財務。管理軍隊財務以及管理國家財務的財務官的推舉權都在公民手中，執政官僅可以領導選舉工作而沒有推舉人選的權力。所有的有產者都可以參加推舉財務官的大會，包括平民及貴族，他們分割槽進行選舉，這種安排是對農民的一種讓步，他們對這種大會的掌控力量遠大於他們對百人大會的掌控。影響更為深遠的另一種讓步就是允許保民官在元老院參與議事。允許保民官進入元老集會的大廳，好像有損於元老們的尊嚴，所以他們在門口放了一條長椅，保民官可以在那裡觀察事情的發展。同時，自從元老院從審議機構變身成為命令機構之後（此事發生在公民投票法實行之時，它對全體公民都有約束力），保民官的否決權已經延伸到了元老院的所有決定。所以很自然地，元老們會做出讓步，讓保民官參與議事。

平民的投票權與元老院決議的有效性緊密相連。為了保證元老院的法令不被篡改或偽造，他們規定將來檔案不僅應由貴族財務官掌管，將其藏於薩頓神廟，而且要由平民市政官來掌管，將其藏於克瑞斯神廟。結果，這場為了廢除保民官權力而進行的鬥爭，卻以再次明確規定他們的權力而告終。在當事人上訴時，他們不僅有權終止行政官員的行為，而且能根據情況取消任何國家機構的決定。除了法律明確規定之外，人們懷著對宗教一樣的敬畏心理神聖宣誓，一定要保衛保民官的人身安全，並保證其執法不會受到干擾，人數也不會減少。自此以後，在羅馬，沒有任何人再試圖去廢除這種保民官制度。

地產所有者通過這種方式取得的土地佔有權在後期由蓋烏斯·格拉古領導的土地改革中被廢除，並且對他們在土地上所做的修整、改善、建築，只給予了少量補償，因此土地改革激起貴族元老院的集體憤怒，蓋烏斯·格拉古也因此被殺。

這是羅馬法的特徵之一，羅馬法律的制定本來是旨在保護公平。

這是由於同僚安排的原則，同僚們可以各司其職。

平民保民官制度是按照貴族執政官制度建立的，同樣，平民市政官制度也是按照貴族財務官制度建立的。這點很朋顯，因為這兩種官職都有權懲罰犯罪，並且都管理檔案（二者的區別主要在於他們行動的意圖，而不在於其權力大小）。克瑞斯神廟對於市政官的意義和薩頓神廟對於財務官的意義是一樣的，而且他們的名字也來自於前者。從這方面說，羅馬紀元305年即前449年法律的頒佈意義重大，這使得元老院的法令必須交付市政官稽核，然而，眾所周知，根據古老的——以及後來各階級鬥爭平息下來之後——的通常做法，這些法令須交由財務官珍藏於薩頓神廟。

這裡指的是交稅區。

就是所謂的氏族村落。

即聖山。聖山起義之後，保民官制度得以建立，旨在保護平民的利益。

此事由法律朋文規定。