「意見」正式列入公文種類是1996年，那一年5月中共中央辦公廳下發了《中國共產黨機關公文處理條例》，在第二章「公文種類」中出現了「意見」這一文種，從而使「意見」成為我國法定公文的一個文種。下面對這個文種的使用和寫作上的特點，談談個人意見。

一、「意見」文種的性質和用法。

「意見」是一種下行文，按照性中央辦公廳的說法，是黨的機關「對重要問題提出的見解和處理辦法」。筆者理解，所謂重要問題，是指帶有全域性性的重要工作或重要事項；所謂見解和處理辦法，是指開展工作、處理事項時應遵循的原則性要求。

「意見」在未被規定為正式文種之前，已經在黨政機關行文中使用。它的使用情況可分為五個階段：

第一階段，即1989年以前，「意見」處於「準文種」的地位，不能在黨政機關正式公文中直接使用。但是，黨政機關的職能部門為了部署帶有全域性性的工作，或者對重要事項提出原則性要求時，可以使用「意見」這種文體，但必須由其上級機關以批轉通知的形式下發。如《中共中央批轉中組部〈關於建立民主評議黨員制度的意見〉的通知》。說得通俗些，「意見」只有穿上「通知」這個外套才能下發。

第二階段，即1989年2月，黨中央下發了《中共中央關於進一步繁榮文藝的若干意見》，「意見」第一次作為直接使用的文種，出現在黨的正式檔案上。到1995年底，以中共中央檔案下發的「意見」，已有10件。「意見」在中央檔案上使用後，各地黨委機關行文中仍很少使用，因為它畢竟還不具有法定公文的身份。

第三階段，即1996年中共中央辦公廳發文，首次將「意見」列入法定公文文種。但此階段政府機關以及人大、政協機關則不宜使用。

第四階段，2000年4月國務院下發《國家行政機關公文處理辦法》，也將「意見」納入法定公文文種。國務院辦公廳還在《關於實施〈國家行政機關公文處理辦法〉涉及的幾個具體問題的處理意見》中，對「意見」這一文種的使用，做了詳細說明。

第五階段，即2012年中辦、國辦下發的《黨政機關公文處理條例》，再將「意見」列為正式文種。對「意見」用法的規定，與第三階段、第四階段完全相同，即：適用於對重要問題提出見解和處理辦法。

筆者對近幾年中央和地方使用「意見」的情況，作了粗略總結，認為正確使用這一新文種，要掌握以下幾點：

（一）區分「意見」「決定」於「通知」。

「意見」介於「決定」和「通知」之間，它們的共同點是：都可以用於對即將開展的工作作出部署、提出要求，但是在內容上有著規格和程度的高低之分。「通知」用於對一般性的工作提出具體安排和辦理方法；「意見」用於對帶有全域性性的工作提出原則性要求和處理辦法。「決定」則用於對重大工作作出決策和部署。

從過去對「意見」使用的規定和當前的使用情況來看，「意見」可以做為上行文、下行文和平行文使用。

1．「意見」作為上行文，代行「報告」的功能，並按請示性公文的程式和要求辦理。即對上級領導機關闡述和說明將要開展的工作的基本原則和要求，請求上級機關扭轉（轉發）各省及地區或部門貫徹執行。原規定「報告」可以向上級機關「提出意見和建議」這一功能已被取消。如2000年1月教育部等三部門《關於調整國務院部門（單位）所屬學校管理體制和佈局結構的實施意見》，就是呈報國務院批准後由國務院辦公廳制發檔案，轉發給有關部門去執行的。

2．「意見」作為下行文，就重大問題或重要工作提出指導原則和處理辦法，下發到所屬地區或部門單位貫徹執行。具體說，大致有三種情況：

（1）對重要問題提出指導性的見解，如《中共中央關於進一步繁榮文藝的若干意見》；

（2）對帶有全域性性的工作或問題提出處理的辦法和政策性措施，如《中共中央國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見》。

（3）對一個階段的工作提出原則性要求，如《中共中央、國務院關於1994年農業和農村工作的意見》；

3．「意見」作為平行文，就重要工作提出見解和可行性處理辦法，請不相隸屬機關或單位參照執行。如××衛生局等三部門《關於共同做好預防艾滋病宣傳教育工作的意見》。

（二）「意見」的內容是對重要問題和工作提出指導性見解和處理辦法，受文者必須認真執行。

過去國務院辦公廳曾規定：「意見」的內容中，「對貫徹執行有明確要求的，下級機關應該遵照執行；無明確要求的，下級機關可參照執行。」對於「參照執行」，有的人理解為「參考著執行」，可以執行也可以不執行。這種理解顯然是不對的。「參照執行」是依照執行的意思，執行是必須的。「參照執行」的單位，或是雙管單位，如條條、塊塊都管的單位；或是雙軸制單位，如既實行公務員體制又實行事業單位體制，因此在檔案的執行上不完全具備執行某一條款的條件和時機時，可在不違背檔案精神的原則下，進行某種變通。

二、「意見」的寫作要點和要求。

「意見」的寫作格式與「決定」的格式十分接近。

1．標題。