「中國有回覆了……」在撤離計劃委員會的辦公室，邦枝對中田說道，「回覆表示，到8月為止暫時可解決兩百萬人……總共可接收七百萬。好像還在交涉，希望能有所增加。」
「不大可能吧？」中田搖了搖頭說，「不管國土有多廣大，但國民平均生產總值小的國家，恐怕難以承受吧。首先糧食問題就得考慮。」
「對方國家也希望接收農民，還有高階技術員……」
「那麼，指定安置區在哪裡呢？廣東省嗎？」
「不，先定在江蘇省。據報告說，為了將長江河口部的崇明島安排為居住區，目前正在著手準備……」
「崇明島？」中田突然仰起臉，望著空中。
「怎麼啦？」
「不，我是在想，那裡剛好在吳淞的對面。」
「是啊，有什麼不妥嗎？」
「不……不……沒什麼。」中田說，「蘇聯呢？」
「也是在沿海的州。至少薩哈林的南部和千島群島，這些地區會受到影響，對方也正在拼命撤離那裡的人。所以看樣子，是指望不了對方派艦艇給我們了。」
聯合國成立了日本救濟特別委員會，而且終於開始活動了。
配備船隻和籌備救濟物資等實際工作，已經由日內瓦難民救濟高階專員署為中心的組織負責展開了。日本的撤離計劃，無論如何都少不了各國海軍的支援。所以，聯合國秘書長賓博士極力否定了大國代表們提出的，希望將其設定在難民救濟高階專員署下面的意向，而設立了直屬聯合國的特別委員會。特別委員會成員國，包括各大國在內的世界各地區的十七個國家，由聯合國非洲經濟委員會成員，曾進入過經濟社會理事會的坦尚尼亞代表恩比先生就任委員長。美、蘇兩國分別派出副委員長，在高階專員署擔任副專員的馬耳他代表出任秘書長。像約旦、孟加拉國這類小國，之所以也夾在英、德、法這樣的發達國家及印度尼西亞等亞洲諸國裡而成為成員國，是因為有賓博士特別的關照。他希望在有實力的大國中，加入一些雖然沒實力，卻在歷史上嚐到過被壓迫的痛苦和辛酸的新興國家，以彰示道德意義。
特別委最大的工作，就是承接到現在為止，日本獨自與許多國家之間開展的接受難民的交涉工作，向世界各國分配要接收的日本難民。作為海空緊急運輸的專家，具有柏林空運及六十年代向剛果派遣聯合國軍隊經驗的美國布朗·巴格海軍中將，作為特別顧問，到特別委赴任。而日方作為沒有否決權和交涉權的特別成員，曾擔任外務省特別顧問的野崎八朗太，以及曾擔任過有關核問題和資源問題的聯合國科學外交特使的小此木咲平博士，也加入了委員會。
特別委員會的工作一開始，便必須解決該如何向全世界進行難民分配這一極其麻煩的問題。第一次秘密會議剛召開，加拿大代表本森便提議：作為思考分配方法的一個試行性步驟，不妨考慮一下針對世界各國人口實行比例分配法。相對於全世界四十億總人口，而均等地分配一億一千萬日本人口的話，就該均攤百分之二點八。因此，先按各國人口百分之二點八的標準來均等分配，然後根據國情，再做不超過上下百分之一範圍內的比率浮動調整。
這個提案倒是非常具有本森代表的特色，他一直從事加拿大及聯合國食品統計工作。不過，提議立刻遭到了以小國和發展中國家為代表的國家的反對。本森似乎早就預料到了這一點。另一方面，西北歐諸國、美國、蘇聯和澳大利亞的代表，則表示這個提案不失為一個考慮問題的標準，因而消極地予以支援。本森自己對這個方案的基本可行性卻似乎很有信心。
小國的代表委員，理所當然地列舉了世界各國的國土面積與人口比、國民所得、生活水平、生活方式等諸多顯著的不均衡因素，對無視這些實際狀況而機械性地按人口比例進行分配的方案提出了反駁意見，認為作為基本思維這是不值得考慮的。世界上的新興國家及發展中國家，依然存在著許多經濟上的困難。其中十多個國家的財政和經濟即將崩潰，僅前年一年，就有六個國家發生了武裝政變和革命。從某種意義上說，加拿大是提議國，這也是引起發展中國家反感的一個原因。因為加拿大雖然每年要接收十多萬移民，但它卻擁有美洲最大的國土面積，約一千萬平方公里，而其人口不過才兩千五百萬左右，所以一直被視為人口密度過疏國家。加拿大代表對此進行了辯解，說其國土近三分之二為寒冷地區，若把這個資料加進去予以修正的話，則絕不是過疏。按此比例來計算的話，加拿大要接收的移民將是七十萬人。從其可居住地面積的廣闊和國民平均生產總值較高這個角度來看，這個數字過小了。在大廳裡，這樣的意見比較強烈。加拿大在與日本的交涉中，已經初步表示，願意接收一百萬移民。應日方所提出的二百萬人的要求，加拿大又表明在不久的將來，還可從撤離到加拿大以外地區的日本難民中，接收五十萬人。按照加拿大所提出的計算方式來衡量的話，加拿大已經表明將接收按此方式來分配的兩倍以上的移民，在道義上也起到了帶頭的作用。
小國代表則提出，不能機械地分配，而應該將每個國家的國情、政治、經濟以及接收後的長期性展望等，各種具體條件都考慮進去，由聯合國來直接進行有關接收移民的交涉。
恩比委員長說：「這也許是比較理想化的做法。可是，這樣做顯然已經來不及了，稍後，我們再請布朗·巴格中將為我們談談，關於將來輸送計劃的一些考慮。在這裡，我要先公佈一下由日方特別委員野崎先生所提交的報告裡的一些重要資料。這一年來，由日方單獨進行交涉的結果顯示：至此，有十八個國家同意接收日本的難民，答應接收的總數達兩千萬人。除此之外，已經居住在海外或已完成了退避的日本人，有一百幾十萬。同時，日本還得到了聯合國託管委員會的臨時承諾，計劃向由聯合國託管的東伊裡安及密克羅尼西亞等島上，輸送五百萬至六百萬人。不過，就是加上至此日本在海外合法取得的，或者向受委託的地區移住的一百五十萬，這樣獲得安定移居地的日本人，也還不到三千萬人，日本民族一億一千萬人中的四分之三還沒有著落。當然，關於移居地，也許還可以考慮先讓他們緊急撤離，然後再花長時間來進行交涉和尋找更合適的區域。不過，問題是：各國還只是同意接收短期性的難民，而並非同意移居其國家的‘移住——居住許可’。也就是說，僅僅提供一個臨時避難的場所。關於這一點，也僅僅做出了接收上面所列人數總額的承諾。關於移民的接收及居住許可，除了在公開發表變故前日本已經有支配權的部分，幾乎所有的國家都沒有做出回答。我們這個委員會的當務之急，便是在這不滿一年——確切地說，是在六至八個月的時間內，與全世界各國交涉，無論如何都必須得為剩下的那八千萬人落實避難場所。完成了此項任務後，接下來還必須開始替一億一千萬人尋找永久居住地。」
約旦代表茨格皺眉搖頭說：「可是，雖說是短期避難，如果延長期限的話，接收國家將有可能受到很大的影響……當地居民的反感、帳篷的貧民窟化、疫病、衝突、犯罪以及與官廳間的矛盾，這些麻煩事都將會發生。」