三是解放奴婢。

奴婢問題是秦漢以來的重要社會問題，劉秀稱帝后，從西元26年到西元38年曾先後九次頒佈詔令解放奴婢，並且嚴禁虐殺奴婢，敢於阻擋者予以嚴懲。西元26年5月的詔令宣佈：民有出賣妻子，其妻子想歸父母者，從其便，如主人刁難，按律令論處。建武六年詔令：王莽時吏民被當成奴婢而不符合西漢法律的，一律免為平民。西元31年的詔令：吏民因飢餓戰亂淪為奴婢、妻妾的，留去自便，強制不讓走的，以賣人罪處置。建武十年詔令：取消奴婢因射傷人處死的法律。西元35年2月詔令：天地之間人為貴，殺奴婢者罪在不赦。同年6月詔令：炙灼處罰奴婢的，按律治罪，被傷害者免為平民。西元36年詔令：隴、蜀的人民被劫為奴的，如要離去，一律免為平民。西元38年詔令：益、涼二州奴婢八年來向官府上訟者，一律免為平民，也不必償還賣身錢。這個政策是針對積存已久的奴婢問題，在嚴重缺少勞力的情況下，免奴婢為庶民對恢復和發展社會生產，具有積極作用。特別是詔書中提出「天地之性人為貴」的觀點，尊重奴婢的人格，提高奴婢的地位，表現出以人為本的思想，具有進步意義。

總之，第三步使大批奴婢獲得了自由，農業勞動力的問題得到了基本解決。

如果說劉秀用武力平定了天下，那麼，這三步走無疑安定了天下。

精兵簡政

劉秀在安定天下百姓的同時，還不忘做另一項工作，那就是強化皇權，進一步鞏固和加強自己的權力和地位。他推行了一系列有利於集權統治的措施，以此來鞏固統治，歸納起來為「四步走」。

第一步是加強中央集權。

劉秀提高尚書的權力，把尚書由原來地位較低的事務性官員變為政務官，設定尚書檯，掌管全國政事，直接對皇帝負責。他限制三司（太尉、司徒、司空）的權力，讓他們各有職掌，各負其責，不可逾越，並逐漸削弱他們的權力，有時甚至只是「備員」（充數）而已。他在宮廷內設定中常侍、黃門侍郎、小黃門、中黃門等宦官職務，由他們掌管傳達皇帝的號令和詔書、閱覽尚書進呈的文書等職責。這樣，尚書權高位低，三公有職無權，宦官只供驅使，大權便集於皇帝一身。這裡需要說明的是，宦官雖然只供驅使，但實際上權力要大得多，位卑權重，代表中央監察地方，這便為東漢中後期的宦官亂政埋下了禍根，這是後話。

第二步是廢除地方兵權。

長期的戎馬生活，使劉秀迫切希望擺脫鞍馬勞頓的辛苦，體會息肩思樂的幸福；長期的動盪混戰，使他希望儘快恢復生產，重建家園。也正是因為這樣，崇尚和平之道的他，除了建國初十幾年「剿匪」的需要外，當政的33年中，沒有主動發動過任何戰爭，包括匈奴的頻頻挑釁，西域的屢屢告急，邊境的持續動盪，他都選擇了「忍」。

與此同時，劉秀還取消了三種地方軍隊——材官（步兵）、騎士（騎兵）、樓船（水兵），撤銷了地方軍長官郡都尉，讓地方士兵一律退伍還鄉，從事農業生產。中央軍隊稱南北軍，由中央直接控制，重大的軍事行動由京都兵擔任。這樣，既有利於把軍權集中在中央，又能防止地方上的叛亂。

第三步是限制外戚權力。

西漢兩百多年間，外戚曾多次專權，對漢朝統治威脅最大的有兩次：一次在開國之初的呂后專政；另一次是西漢末年，外戚王氏由公而王，繼而居攝稱帝。劉秀親身經歷了王莽竊位所帶來的災難，因此，對外戚十分謹慎、格外提防。在建國之初，他考慮到外戚是他進行統一戰爭和鞏固政權的依靠力量，因而對外戚也多加任用和封賞。如皇后陰麗華的異母兄陰識，在劉秀即位後被任命為騎都尉，改封為陰鄉侯；皇后同母弟陰興一直追隨劉秀征戰，後任衛尉，賜爵關內侯。但統治穩定之後，劉秀便開始抑制外戚勢力，防止他們結黨營私。如衛尉陰興和新陽侯陰就地位顯赫，又非常敬重有才能的人。他們非常喜歡能詩善文、尤擅辭賦的馮衍，常有禮尚往來之舉。劉秀卻下令將外戚結交的賓客，都依法治罪，重者被直接送上斷頭臺，輕者也要被摘掉烏紗帽。這樣一來，馮衍也因此獲罪，落得個罷官歸家、潦倒而死的悲慘下場。這樣，賓客不敢輕易結交外戚，外戚也不敢輕易招攬賓客了。到他統治後期，對外戚的限制就更加嚴厲了。在太子太傅的選擇上，他明確表示不用外戚陰識，而用正諫之臣張佚。在臨終前四個月，他甚至派司空告禮高廟，降高祖皇后呂雉尊號，宣佈她不宜配食高廟。這樣，外戚的參政權力被限制、削弱，威脅便得到了有效的控制，皇權便得到了有效的加強。

第四步是力倡儒學教化。

劉秀是個力倡教化的儒者皇帝。一是重視，不但自己學儒學，而且號召朝中文武大臣一起學習。王莽天鳳年間，劉秀曾到長安跟隨中大夫廬江人許子威專門攻讀《尚書》。但他絕不固守一經，而是力求通覽博學。在天下未平、戰事頻起的時代，他也力爭做到一有空閒便學習和研討儒經文藝。因此，他給人的印象便是「經學博覽，政事文辯，前世無比」。平定天下後，劉秀深知，奪取天下需要勇猛和魄力，靠的是武將，而治理天下更需要遠見和卓識，靠的是文吏。他下令廣泛收集、整理古代典籍，以達到「採求闕文，補綴漏逸」的目的。他遷都洛陽時，曾有「其經牒秘書載之二千餘兩（輛）。自此以後，三倍於此」的壯舉。二是培養、興辦了大量以「儒學」為主的學校。西元29年，劉秀在洛陽城門外興建起第一所國家級的一流「大學」——太學，設立五經博士，恢復西漢時期的十四博士之學，引得飽學之士、民間高人接踵而至。與此同時，劉秀還親自巡視太學，賞賜儒生。在他的倡導下，不僅中央設立太學，建武年間，許多郡、縣也都興辦學校，「興庠序之教」，而民間創辦的私學也如雨後春筍般興起。無論是官學還是私學，無論是博士還是經生，都為儒學的傳播、教化的開展進行了人才準備。三是重用，劉秀在柔兵權柔功臣的同時，開始選用大量「柔弱」的儒生為官吏。可以說劉秀走上了一條自主培養人才的新模式新標本，開創了歷史之先河。

三管齊下

「杯酒釋兵權」的故事想必大家都耳熟能詳，說的是在宋朝初期，宋太祖組織了加強中央集權，同時避免別的將領也「黃袍加身」，篡奪自己的政權，所以組織了一場酒宴，在酒宴中發表意見，以威脅利誘的方式，要求高階軍官們交出兵權。結果，第二天，石守信、高懷德、王審琦、張令鐸、趙彥徽等功臣上表聲稱自己有病，紛紛要求解除兵權，宋太祖欣然同意，讓他們罷去禁軍職務，到地方任節度使，並廢除了殿前都點檢和侍衛親軍馬步軍都指揮司。此次事件史稱「杯酒釋兵權」。殊不知，趙匡胤的這一絕招其實是山寨於東漢劉秀的。

只是劉秀的招數更加含蓄，更加老到，更加全面，比「杯酒釋兵權」更好聽，叫「柔兵權」。

眾所周知，開國皇帝與開國功臣之間的關係很複雜，是君臣亦是兄弟哥們兒，不是一般地鐵。現代有人用「四鐵」來調侃鐵哥們兒的標準——一鐵是一起同過窗，二鐵是一起扛過槍，三鐵是一起嫖過娼，四鐵是一起分過贓。劉秀和他的開國功臣們的關係鐵到除了是否一起嫖過娼不清楚外，一起「同過窗」的有不少，而一起扛過槍和一起分過贓的那是一個都不少。

同患難共呼吸，正是因為這樣，開國皇帝和功臣們的關係很鐵也很微妙，微妙到如果處理不當，會危及皇權。劉邦對此採取的措施是誅殺，以徹底防止政權不穩。畢竟這個方法最穩妥，死則死爾，死人總不能再對我構成威脅了吧，死人總不會來跟我爭權奪位了吧？但這種手段過於殘忍，畢竟這些功臣沒有功勞也有苦勞，沒有苦勞也有疲勞。以德報怨，善莫大焉；反過來，以怨報德，惡莫大焉。「狡兔死，走狗烹；飛鳥盡，良弓藏；敵國破，謀臣亡。」韓信臨死前的吶喊是悽苦辛酸的，是孤立無援的，也是死不瞑目的。

劉秀顯然不是劉邦，他不會像劉邦那樣鐵血無情。他登基後，馬上玩起了知恩圖報的把戲。功臣可以按單個字來理解，一是（有）功，而且功不可沒。二是臣，永遠的臣子。有功就得獎賞嘛，但又不能什麼都給他，否則他一旦權勢太大了，翅膀太硬了，就會有飛出林子「單幹」的可能。既要報恩，又要防止功臣們的勢力坐大；既要獎賞，又要防止功臣們驕傲自大，目空一切，總之，劉秀做到了得體、得力、得當，具體歸納起來可以叫「三管齊下」。

一是以重賞代替重用。劉秀對功臣中除了個別有較高政治才能的仍然加以重用外，對絕大多數功臣採取的是用重賞代替重用的辦法。總之，想要封妻廕子，想要榮華富貴都是小菜一碟，不在話下，但要實職實權卻很難，難於上青天。如馬成，在劉秀征討河北時，他棄官步行，追到滿陽才趕上劉秀。他殺李憲，敗隗囂，破河池，平定武都，曾被封為平舒侯、揚武將軍，最後被封為全椒侯。再如馬武，他是一個文化水平不高的草莽英雄，但在戰鬥中卻每次都衝鋒在前，勇猛無敵，屢立戰功。劉秀稱帝后，拜他為侍中、騎都尉，封山都侯。劉秀有一次和功臣飲宴歡聚，他問道：「如果你們沒碰上時局大變動，會取得什麼樣的成就？」馬武則不假思索地說：「我有勇力有膽量，可以當個守尉，專管捉拿強盜。」劉秀聽了，笑著對馬武說：「你呀，只要不做賊，不被人逮住，能當上一個鄉村裡的亭長，那就很不錯了。」從這件事可以看出劉秀與這些功臣之間的密切關係。儘管如此，劉秀仍只是獎功封侯，讓他們過上榮華富貴的生活，卻堅決不授予實際權力。都說防民之口甚於防川，在劉秀眼裡卻變成了防臣之心甚於防川。

二是退居二線不如直接退休。和現在很多企業聯手「騙保」、「騙購」不一樣，劉秀是主動鼓勵和支援朝中文武百官們提前「內退」的，免費享受「安置房」和「經濟適用房」，並且信誓旦旦地承諾，三金（公積金、公益金、養老金）一險（醫療險）一樣不少。在劉秀的政策影響下，有著「賽韓信」之稱的耿弇在只有35歲的黃金年代就提前退休了。據說劉秀獎勵他的是一塊兒孫三代可用的免死金牌、一輛「桑塔納」和一棟超級別墅。與此同時，劉秀還大力開展「下基層、轉作風」活動，鼓勵功臣們「下去」任職，並且美其名曰體驗生活。耿純就是第一個帶頭交出手中兵權去鄴城「鍛鍊」的，結果在那基層的熱土上，勤勞耕耘，無私奉獻，竟然成了一方名士，受到了萬民景仰。當然，對於那些既不主動內退，又不願下基層的，劉秀採取的措施是把他們「雪藏」，讓他們退居「二線」，空有職務，卻毫無實權，成了不折不扣的「擺設」而已。

三是聯姻。大家都知道，開國皇帝劉邦的夫人呂后為了打造自己的「呂氏王朝」，亂點鴛鴦譜，呂家的兒女和劉氏宗親子弟大搞聯姻政策，是男孩娶對方的姑娘，是姑娘嫁對方的男孩，總之一句話，肥水不流外人田。可以說，呂劉聯姻打造了強強聯合的模範和典型，此時的劉秀把呂氏的招數「複製」過來了，他和手下的功臣大搞聯姻。皇子娶功臣的女兒為妻，女兒嫁功臣的兒子為妻，這其中很著名的是，名將馬援的小女兒嫁給了劉秀的兒子，後來成了一代皇后，這是後話。

「三管齊下」，劉秀在「柔」字上下足了工夫，取得的效果顯然易見。開國功臣要麼被劉秀的「彈衣炮彈」擊中，「墜落」下去了（內退或是下鄉「享福」），要麼成了劉秀的親家（聯姻）。總之，通過柔兵權，劉秀成功地處理好了這些燙手的山芋頭，把兵權牢牢地掌握在自己的手上了。

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