1978年7月3日。
環境廳事務次官再次就水俁病問題發出通知。該通知標題為「促進水俁病認定的相關業務」，針對水俁病的判斷條件，各類症狀從「單獨、一般性非特異症狀」變為「需進行綜合性考量」，即重視症狀的組合，全面否定了上一次「對疑似者應進行救助」的通知。就這樣，對水俁病患者的認定，重新回到嚴苛的基準。b/b
在大石長官發出「在無法否認水俁病的情況下應給予認定」的通知後，認定者的人數急速增長，至1977年9月末，水俁病認定患者達1180人，賠償金額達307億日元。石油危機導致經營收支赤字，窒素公司想盡量減少患者認定的數量。
政府考慮了兩個針對窒素公司的救助對策。其一，熊本縣發行「縣債」，以政府和窒素公司的主要業務協作銀行——日本興業銀行為主導，將「縣債」貸給窒素公司。其二，以「重新制定認定基準」為名「拋棄患者」b/b。
拋棄患者的做法始於第二次發出通知的三年前，即起因於1975年8月發生的事件。熊本縣議會公害對策特別委員會的委員長等二人，7日前往環境廳，對水俁病救助對策發表了以下內容：
「不斷有假患者申請賠償金。」
「認定稽核會很難判斷假患者和真患者。」b/b
這一時期，以《新潮週刊》為核心對「檢舉假水俁病患者」進行了大肆報道。1977年1月，《文春週刊》刊登了當時的環境廳長官石原慎太郎的發言：
「我打算用自己的眼睛來重新判斷水俁病。對於疑似患者，當然可以通過醫療救助，但是，那是用縣民、國民的錢財進行的救助，有的不是因公害造成的患者也在其中。患者團體大概有十幾個派系吧，他們得到醫生、新左翼、在野黨的支援。但我想，那不是應該用意識形態來左右的問題。」（《文春週刊》，昭和52年1月27日）
經濟進入增長低迷時代，不想為公害對策留出預算的企業和與企業繼續保持合作關係的政府，以及始終迎合企業和政府的一部分媒體，為了拋棄包括水俁病在內的公害患者，開始有組織地行動起來。他們通過經濟團體以及通產省，對厚生省以及環境廳有形無形地施加著壓力。
既是這一壓力下的「犧牲品」中的一個，又是對公害病患者而言發揮了加害者作用的，就是1967年與山內共同制定公害基本法的橋本道夫。
橋本在基本法制定結束後，又制定了二氧化硫的環境標準，進而，1973年為了救助公害患者，制定了「公害健康損害賠償制度」，要求汙染企業預先提供預算，對患者進行賠償。橋本的官僚生涯是與日本公害行政的進步與發展歷程同步的。然而，1975年8月，就任環境廳大氣保護局長的橋本，將當時被視為綜合汙染元兇的二氧化氮的環境標準降低了三倍，受到公害患者的強烈指責，稱他為叛徒。
在這一法規改惡之前，1975年4月11日，《產經新聞》與逼迫進行標準修改的企業、通產省步調一致，在「正論」欄裡刊登了題為「必須糾正不正當的環境行政」的論文。筆者在文中嚴厲指責二氧化氮的環境標準不當，以「美國鋼鐵製造業的最高巨頭（在得知這一情況後）告訴筆者：‘在其他國家聞所未聞的賠償制度和過於嚴苛的標準、居民運動等重壓下，日本的企業恐怕會破產’」煽動石油危機後百姓的不安，全然無視支氣管哮喘等患者的痛苦，呼籲修改標準是當務之急。這位執筆者就是當時東京工業大學名譽教授清浦雷作。20世紀50年代，在調查水俁病致病原因的問題上，力主非有機水銀論的清浦，到了20世紀70年代，再次成為通產省的代言人，為環境行政的惡化發揮了巨大作用。
1973年5月制定的二氧化氮環境標準是日均0.02微升／升。這一標準一齣臺立刻遭到了汽車製造業、鋼鐵製造業的強烈反對。橋本於1978年著手修改環境標準，全面反映了這些企業方的意圖。
「我感同身受地理解1973年制定二氧化氮日均0.02微升／升標準時制定人員的心情。水俁病重演了，四日市出現了公害。
「四日市大氣汙染的嚴重程度令人觸目驚心，我們有二氧化硫詳細的流行病學資料。不過，對二氧化氮的研究還沒有進展到那一步。但是，如果等到資料完備的那一天，大氣汙染會嚴重到什麼程度？所以，必須‘當機立斷’，當時制定那樣的標準，我十分理解制定者們的心情。
「但是，我腦子裡還存在幾點疑問。
「二氧化氮日均0.02微升／升這一數值，從越嚴越好的角度來說當然沒有問題。可是，一直和我們合作的研究團隊的意見是，僅靠目前的資料不能那麼簡單粗暴地下結論。
「如果視社會性、政治性價值高於一切，那麼目前痛下決斷的方向是正確的，然而，行政不應只將社會性、政治性價值放在高於一切的首位，還須從科學性、公正性，以及各種問題的平衡角度來加以判斷，所以還是感覺到這個標準有些站不住腳。
「還有一點，日均0.02微升／升的數值，是極其乾淨，類似於北海道地區非常罕見的空氣條件。因此，將這一條件定為標準，實在沒有可操作性。我能理解越嚴越好這一邏輯，但是，這在公害行政業務的實施上是非常困難的。
「因此，在我擔任大氣保護局長的1975年，決定進行科學上的再檢討，仔細研究五年中的新資料，看看會出現怎樣的結果，以此為基礎來加以判斷。也就是說，我們對始於1973年截至1978年的所有新資料進行了確認，最後對標準進行了修訂。」
橋本道夫回顧當時的情況如是說。
1973年制定環境標準，由於資料不全，基於的是政治性判斷；1978年修改標準，遵從的是科學性判斷。這是橋本所強調的。
1978年3月，中央公害對策審議會向環境廳提交了報告書，二氧化氮的標準放寬了三倍，由日均0.02微升／升調整至最大0.06微升／升。
關於修訂這一標準的意圖，在7月6日的國會上，橋本受到了嚴厲追究。
提問人：各自治體一直在制訂公害防止計劃。那些公害防止計劃，迄今為止為能盡力達成現行環境標準做出了巨大努力。儘管承受了來自商界和企業界的各種壓力，但大家力排眾議努力前行。然而，反觀環境廳最近的動向，甚至在不得不經過與企業激烈衝突後才積累起來的有限成果，也輕易打了水漂。事實上，人們對環境廳產生了強烈的不信任感。這次修改標準，對過去越是認真制定二氧化氮標準的人造成的傷害越大。對於自治體一直在做的努力，您是怎麼看的？
橋本：對於修改標準的問題，我作為大氣保護局長現在處於最痛苦的狀態。對於迄今付出了巨大努力的人，我深感抱歉。不管被人指責為叛徒還是其他什麼，我的內心都充滿歉意。我覺得責任在我。
提問人：我想您大概也被反覆要求提交了各種讓您十分痛苦的報告吧。不管地方自治體罵您是叛徒還是什麼，您還是我行我素。這就是您的解釋。（中略）好像有個影子纏在橋本先生身上。我覺得橋本先生在環境行政方面是一個口碑不錯的人。您這次改變初衷是什麼緣故？希望您考慮一點，在某種意義上，這件事現在對大家來說非常重大，或者說包含不被人理解，您的確承受著越來越大的壓力b/b。
在國會圍繞放寬標準的這一爭議中，由鋼鐵聯盟出資的財團法人「鋼鐵裝置窒素酸化物防除技術開發基金」（通稱nox基金）以研究費的名義，為65位學者發放了6億日元，此事遭到披露。這些學者中，也包括這次修訂標準而向環境廳提交報告的中央公害對策審議會的成員，因此，報告的科學性本身就受到質疑。
提問人：我認為，與大力推動環境標準走向放寬的鋼鐵聯盟、石油聯盟、電力協會以及汽車行業等有著千絲萬縷聯絡的學者，不可能進行認真審議。那些與此有關聯的人戴著學者的假面具，一個個都成了中公審等專門委員會的成員。在此我們姑且不論他們對結果是否產生了影響。但是，僅就他們受到如此厚待而言，他們也無法違背那些企業以及由企業構成的財團的意志，難以提出批評意見，這不正是社會上的一般常識，不是人之常情嗎？（中略）
說實話，我有一種強烈的感覺，甚至橋本先生也無法完全抗拒來自商界的壓力。
關於這一標準的修訂，橋本在他的著作《環境行政個人史》中談到來自經濟界的攻擊和壓力：「為什麼不學習美國以及國際上的其他國家，將年平均值設定為0.05微升／升？年平均值0.02～0.03微升／升這一標準嚴苛得沒有必要。b/b」
患者們批評橋本的行為是屈服於壓力的叛變。
但是，橋本卻完全沒有自己是叛變者的意識，因為對橋本而言，行政既不是百分之百地站在患者一側，也不是站在企業一側。橋本認為，需要在考慮輿論和時代狀況、公害反對運動的激烈程度、經濟增長率等情況的基礎上做出最為平衡的選擇，尋找這種折中方案正是行政的工作。這樣一來，行政的判斷，面對以金錢和政治為背景進行施壓的一方，是否總是處於不利局面？
橋本說：
「存在沒有壓力的社會嗎……哪裡都有啊。在政府機關，大家分擔的責任不同。如果要問怎麼來取得平衡，我的回答是通過爭論取得平衡。要問環境與經濟的調和如何取得平衡，那就是通過激烈的爭論來取得平衡。在這一點上，日本的通產省非常有經驗。概言之，環境標準本身，從科學性上來說並不那麼可靠。所以，認識和判斷都不同。再加上還有政策層面上的利益糾葛，這一切最終都取決於行政。」
他將「壓力」一詞換成了「爭論」，並給予了正面評價。並且，他的行政，就是由「爭論」的力量對比來決定應確立的方向。其結果就是，當市民運動力量佔優時，就站在市民一側，當企業擁有強大話語權而市民運動並不激烈時，則站在企業一側。行政本身並不存在主體性，也不受人的良心左右，只存在由純粹的職業意識所支撐的平衡感。如果由於機動車數量增加，現實情況無法守住城市中0.02微升／升這一標準，橋本則會將標準放寬至貌似可以守住的防線。橋本這種讓行政適應現實的姿態，也許正是山內窮盡一生都未能掌握的用以維繫官僚生涯不可或缺的處世哲學。
為制定基本法而同心協力的山內和橋本，在福祉環境行政工作上表現出來的姿態，經過十年的歲月發生了巨大變化。
在山內留有遺書的寫字檯上，放著一本橋本的著作《環境行政個人史》。可以說，這本書通過一位行政官員的半生，描繪了公害行政與時代一起倒退的社會狀況，山內是以什麼樣的心情來閱讀它的呢？
1978年7月11日，環境廳公佈了經過修訂的二氧化氮新標準。一個月後的8月11日，橋本道夫辭去環境廳局長職務。橋本離開環境廳後，受筑波大學邀請，在環境科學研究科講授環境政策。
第二年即1979年，時任首相大平正芳就今後的福祉行政明確提出了「日本人擁有自立自助的精神」與「相互扶助的結構」相結合的方針。
這一發言幾乎等同於宣告國家放棄福祉行政。
是年1月23日，山內就任社會局保護科長。保護科負責與生活保障相關的行政業務，山內作為實質性的負責人參與生活保障工作。
1980年秋天，山內和《福祉新聞》社長河村共同實施了一個計劃。和山內交情甚篤的河村，非常關注山內對福祉事業敏銳的思考，他建議山內以福祉行政為主題，為報刊執筆連載文章。
「嗯，不是我不想寫，只是以現在的身份我不會寫文章了，不能寫有趣的文章。」
山內這麼回答河村。
「那就請用筆名。」
河村想方設法說服山內接受自己的建議。思考了片刻，山內回答：
「作者的身份是熟知日本的外國人，這樣可以嗎？不是有個作者用以賽亞・本達桑的名字寫日本人論嗎？」
「這可能會很有意思。非常期待。」
兩人協商後，最終決定於當年10月開始連載，標題為《福祉國的愛麗絲》。作者名為愛麗絲・約翰遜，被介紹成獲得日本的社會福祉研究費而來日的瑞典女記者。連載首先談到「福祉」一詞，在國際上其一般指「社會性服務」（socialservice）這一實踐性社會活動的詞語，為何在日本變成了「社會福祉」（socialwelfare）這一抽象的理念並得以普及？針對這一設問，文章進行了考察，提出了以下見解。
在傳統文化中，日本人精神的主導之一，是佛教所倡導的「慈悲」精神。在與自然的交流中，日本人培養了「物哀」「侘寂」等獨特的典雅感覺，在對人類和社會的態度上也保持著同樣獨特的感覺，即是以「慈悲」一詞加以命名的博愛精神。日本人之所以用「福祉」來稱呼「社會性服務」並十分重視它，是因為遵從「慈悲」的教導。（第1回）
戰後的新憲法，是以當時佔領日本的美國人所寫的文本為基礎制定的，所以至今還讓一部分日本保守派政治家心中不悅，其中有一條明確提出了社會福祉。（中略）
彼時的憲法條款中對於政策理念的鮮明表述，無疑為日本人增添了崇拜「福祉」的力量。（中略）
只是，倘若多少用點批評性眼光來看的話，日本人在憲法中將「福祉」作為國家政策理念予以定位的決斷，在結果上似乎為之後日本的「社會性服務」發展帶來了某種不均衡狀況。
日本社會性服務的不均衡發展，一方面培養了極其早熟的福祉國家的理念，另一方面又留下了不成熟的技術與組織體系落後的弊端。日本的憲法，發揮了賦予「福祉」以國家權威的巨大力量。然而，不知為何，這一「福祉」的理念，迄今未能植入社會性服務的實踐性土壤，只是裝在「憲法」這個花瓶中培育長大。（第2回）
今天日本人所倡導的「福祉」依然不是動用技術、經費以及人才來經營的社會性服務，而是用憲法來主張的國家的「慈悲」責任。（第3回）
山內首先分析了日本人對福祉的認識，之後將批判的矛頭指向官僚。他首先向戰後制定福祉相關法律的官僚開炮。
這些法律的制定者、這些負責設計的官僚，熱衷於官廳機構以及建築物的福祉設施，對於社會性服務的本質，即技術和人才的培養，似乎毫不關心，這到了令人震驚的地步。不，與其說毫不關心，不如說某種樂天派的思想安居在他們的腦海中。（第11回）
日本福祉機構的運營，甚至建立在一種架空的前提上，即相關的官廳機構內擁有一切可提供社會性服務的必需技術和人才。
因此，福祉機構的職員，既不發揮地區的公私機構、專家的技術及知識的作用，甚至官廳機構內部的同事之間也沒有進行充分的合作。
這樣的局面，即便起因於法律制度上的制約，但只要將社會性服務作為技術性活動來加以推進的話，也能予以突破。這是因為，如果社會性服務一旦追求技術服務的科學性的話，就必定發展成跨越機關和制度的專業性合作活動。
在日本社會性服務的第一線，還看不到上述徵兆。作為公務員的福祉部門職員以及各類福祉行業工作人員的素養，完全沒有達到可推進其發展的高度。對於他們而言，與職業上的自負心相比，對自己所屬的官廳機構的忠誠心更為強烈。（第13回）
他的論述，在指出官僚的山頭主義是阻礙日本福祉行政走向成熟的原因的同時，進而推展為一種日本人論，即以文化及行為方式理解日本的福祉。
福祉不是抽象的概念，而是文化、是行為。福祉最重要的是人本身，是人的技術，而不是建築和機構，山內不斷重複這一點。
連載開始後，讀者紛紛向河村瞭解作者的情況，山內不斷收到演講邀請，窮以應對。
文章共連載了97回，持續了整整兩年時間。
山內在福祉工作實踐中產生的思考，就這樣以文章的形式不斷結出碩果。立志成為小說家的山內，經歷了年輕時代的熱情和挫折，他將熱情的物件轉換成了福祉，並再次坐在了稿紙前。連載結束不久，山內將自己對福祉的思考寫成了一本書出版，書名為《思考明天的社會福祉設施二十章》（中央法規出版社），在這本書中，山內對經濟優先的時代提出了嚴厲批判和質疑。
戰後三十餘年，我國產業界實現的技術發展令人矚目。也許這可以說是模仿發達國家取得的成功。戰爭年代動輒一邊倒地鼓吹精神至上主義的這一民族，卻運用了使經濟得以如此迅猛發展的技術手段。然而，為何相同的技術手段，不用於我國戰後社會福祉的發展呢？
回顧歷史，我認為我國社會福祉的「技術落後症」，不僅僅來自厚重的歷史，日本人對待社會福祉的技術應用的態度、展開方式，也發揮著巨大影響力。
其中，與產業技術相比，社會福祉中在應有的技術、專家的培養等方面存在著完全異質的東西。
社會福祉的技術，是與人聯絡在一起的技術，實際上，較之國民社會的科學狀況，它更具備以人類學、社會學為巨大基石加以發展的特徵。
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