治理人民的方法，使他們定居一地是根本。所以一定要建立步來設定田畝，糾正土地的分界。六尺作為一步，百步是一畝，百畝是一夫，三夫是一屋，三屋是一井，井的方圓是一里，
就是九夫。八家共同擁有它，各自接受百畝私田，十畝公田，這是八百八十畝，剩下二十畝作為屋舍。進出互相是朋友，守衛和了望互相幫助，有疾病就互相救護，人民因此和睦，而且政教風化統一，勞役生產可以得到且平均。
百姓接受田地，好田是一百畝，中田就是二畝，差田就是三百畝。每年耕種的人不交換好田；休耕一年的交換一次中田；休耕兩年的交換兩次差田，三年就交換耕種，自行改變位置。農民戶主自己接受田畝，他家中的其他男子是餘夫，也按比例依照人v1分田。士、工、商家裹分田，五個人才相當於農夫一人。這是說在平原上可以作為法則的。如果是山地、林地、大湖、丘陵、鹽鹼浸漬之地，就各按肥沃貧瘠的程度作為等級。有賦有稅。稅是公田的十分之一以及工、商、衡、虞的收入。賦是供給車馬銨甲兵器士兵的勞役，充實官府儲存財物兵甲的倉庫以及賞賜之用。稅用來供給郊祭宗廟百神，天子供養百官薪俸食物以及眾事的費用。百姓年齡滿二十就分田，六十就歸還田畝。七十歲以上，是皇上所來奉養的；十歲以下，是皇上所要撫養的；十一歲以上，是皇上所要使他們強壯的。種穀一定要夾雜五穀，以防備災害。田中不能有樹，以免妨礙五穀。勤奮耕耘，收穫時就像盜賊要來了。圍繞廬舍種植桑樹，菜地有田壟，瓜果類作物種植在田邊，養殖雞、豬、狗、彘不要誤時，女子進行蠶織，那麼五十歲就可以穿帛布，七十歲可以吃肉。屋在田野中叫廬，在人們聚居的地方叫裡。五家成為一鄰，五鄰成為一里，四里成為一族，五族形成一黨，五黨形成一州，五州形成一鄉。一鄉，有一萬二千五百戶。一鄰的首長官位是下士，從這往上，官位稍加一級，到鄉一級的官位就是卿了。這樣裡有序，鄉有庠。序是用來彰明教化，庠則是用來演習禮儀以示範教化。春天命令百姓全都到田野裡去，冬天全到邑中去。《詩》這樣說：「四月的時候動腿，帶上婦人孩子，把
飯送給南面田裹的人吃。」又說：「十月的時候，蟋蟀躲到我的床底下，把婦人孩子喚來，告訴他們一年快完了，可以走進屋子裡了。」這是用來順應陰陽，防備賊寇，學習禮節儀式。春天，人們將出去，里胥清晨坐在右邊的房屋，一鄰之長坐在左邊的房屋，等人們全走了然後回來，晚上也是這樣。回來的人一定要拿著柴火，按照輕重分開，頭髮斑白的人不提柴禾。冬天，人們已經回來了，婦人們同在一個屋子裡，一起在夜晚織布，女工一個月早晚共有四十五個工作曰。一定要在一塊，是為了節省火炬的費用，使技術高明和笨拙的一樣，使習俗相合。男女中有沒有完成他所應完成的，就互相唱歌，進行諷刺。
這個月，不去勞役的男子也在學堂裹。八歲進入小學，學習用天干地支相配計算時日以及各方的文字與籌算，開始知道家中長幼的禮節。十五歲進入大學，學習前代聖人的禮樂，就知道了朝廷中君臣的禮儀。其中有傑出的學生，就從鄉學轉移到庠序；庠序中傑出的，就從國學轉移到少學。諸侯每年把少學中傑出的學生推薦給天子，在大學裹學習，叫做造士。在同輩中有才能的，就另外用射來考試，然後任命爵位。
孟春的時候，居住在一起的人們將要分散，有人搖著大鈴巡走於路上，來採集民間歌謠，獻給掌管音律的大師，把音律排列在一起，告訴天子。所以說做君王的人不用察看千家萬戶就能知道天下的事情。
這就是先代帝王按土地的優劣分等級安置人民使他們富裕後再來教育的大方針。所以孔子說：「治理有一千輛車的國家，謹慎辦事，講求信用，節約開支，愛護人民，在合適的時候役使人民。」因此百姓都努力立功，樂於本業，先公而後私。《詩》上這麼說：「陰雲慢慢升起，雨慢慢落下，先落到公田裡，再順便落到我的私田。」百姓耕種三年，就留一年蓄養。衣服食物充足了，才知道光榮和恥辱，廉潔、謙讓產生，爭鬥、官司就停止了，所以三年考察一次功績。孔子說：「如果有用我的人，一年便差不多了，三年便會取得成功」，就是成就這樣的功業。三年考核一次，決定降免或提升，遣留三年的食物，把生產東西上交叫登；登兩次叫平，留下六年食物；登三次叫泰平，二十七年，留下九年食物。然後至高無上的道德流行，禮樂行成。所以說「如有稱王的人，一定要經過三十年後，仁政才形成」，就是根據這個道理。
周室衰落後，暴君汙吏忽視他們的國界，徭役氾濫，政令沒有信用，上下的人相互欺詐，公田沒有人去耕作。所以魯宣公的「初稅畝」，遭到《春秋》的譏刺。於是在上位的人貪婪，百姓產生怨恨，災害一發生，禍亂就起來了。
周室衰落到了戰國時代，推崇詐偽和暴力而輕視仁義，以物質充足為先，以禮貌謙讓為後。這個時候，李悝為魏文侯制定了充分利用土地生產能力的教令，認為土地方圓百里，總共有九萬頃，除去山地大湖村居所佔的三分之一，還有田畝六百萬畝，耕耘田地勤奮小心則每畝加收三鬥，不勤奮那麼也減去三鬥。方圓百里土地上的糧食增減一下，就是一百八十萬石粟。又買進穀物太貴會傷害士、工、商，太便宜又會傷害農民；士、工、商受到傷害，就會出現離散，農民受到傷害就會出現國家貧困。因此太貴和太便宜，一定要傷害一方。善於治理國家的，使士、工、商不受到傷害而使農民更加勤勉。現在一個帶著五口人的戶主，種地百畝，一年的收成是一畝一石半，打成粟是一百五十石，除去十分之一的稅十五石，還剩下一百三十五石。食用，一個人一月要一石半，五個人一年要九十石粟，還剩四十五石。賣去三十石，得到一千三百五十錢，除去社間嘗食新收穫的五穀以及春秋的祭祀，用去三百錢，還剩一千零五十錢。穿衣，一個人大致用錢三百，五個人全年用錢一千五百，差四百五十錢。不幸有疾病死喪的費用，及上交賦稅，還沒算在這裹面。造就是農民所以經常貧困，沒有勤勉耕種的心思，而使穀物買進太貴的原因。因此善於按平價購糧儲存的人，一定小心觀察每年有上、中、下三種成熟程度，、上熟能收到原來的四倍，最後剩四百石；中熟收穫是原來的三倍，最後還剩三百石；下熟是原來的一倍，最後還剩一百石。小饑荒能收一百石，中饑荒能收到七十石，大饑荒能收到二十石。所以豐收之年則用上熟年的政策買入一般年景三倍的糧食而留一份給百姓，中熟之年則買入二倍，下熟之年則買入一倍，使百姓合適滿足，糧價平均饑荒的現象就中止了。小饑荒時就發放小熟時所徵的賦稅，中饑荒就發放中熟時所徵的賦稅，大饑荒時就發放大熟時所徵的賦稅，去賣掉它們。所以，即使遇到荒年和水旱災害，所買進的不貴就不會造成士、工、商離散，用有餘的去補充不足的。把它在魏國實行，國家得以富強。
等到秦孝公任用商鞅，破壞井田，開闢田問的通道，以耕田和作戰的賞賜作為急迫的事情，即使不是古代的方法，但仍以致力於根本的緣故，傾軋鄰近國家而雄霸諸侯。但王朝的制度便不復存在，超越等級沒有了節制。百姓中富有的人積累了大量的財富，而貧苦的人卻以糟糠為食；強大的國家兼吞州縣，弱小的喪失了社稷。到了秦始皇的時候，便吞併天下，內部大興土木，外面排斥夷狄，收取餅半的賦稅，徵發居里門左側的平民去防守邊疆。男子用力耕種不足以自給，女子紡織不足以供穿著。竭盡天下的資金財產來奉行他的政策，還不足以滿足他的慾望。海內的人悲憤，於是開始逃離叛亂。
漢朝建立後，承接了秦朝的弊端，諸侯共同起事，百姓失掉了所從事的工作，出現大荒年。大凡米一石要五千錢，人吃人，死的人過半數。高祖乃命百姓賣掉孩子，到蜀、漢去生活。天下平定後，百姓沒有東西可以儲藏，從天子不能具備純色的四匹馬，到將相有的衹能乘坐牛車。皇上於是頒佈法令約束節儉，減輕田租，收取十五分之一的稅，根據官薪和政府的開支，向百姓收取俺稅。但山川i園池市場租稅的收入，從天子到受封邑者的私邑，都各自自己供給，不向天子領取平常的費用。用水道運輸關東的粟到京師給各官府，一年不超過幾十萬石。孝惠帝、高後的時代，衣物和食物逐漸增多。文帝即位後，親自實行節儉，為百姓安定操勞。當時人民都離戰國時不遠，都背棄根本，趨向末端，賈誼勸諫皇上說：
管仲說「倉庫充足後才知道禮節」。百姓物資不充足而可治理的，從古代到現在，還沒曾聽說過。古代的人說：「一個男子不耕種，就有人受到飢餓；一個婦女不紡織，就有人要受到寒冷。」生產物資有季節，而使用卻沒有節制，那麼物資一定會窮盡。古代治理天下，相當細緻和全面，所以他們的積蓄足以放心。現在背棄根本，趨向末端，吃閒飯的人相當多，這是天下最大的傷害；過分奢侈的風俗，一天一天地增長，這是天下最大的害處。殘忍暴虐的行為公開進行，沒有人來制止；國家大命將傾覆，沒有人來拯救。生產的人更加減少而浪費的人更多，天下的財產怎麼能不竭盡呢？漢朝建立近四十年了，公家和私人的積累尤其值得哀痛。該下雨的時候不下雨，百姓就要感到畏懼；年成很壞沒有收入，就要賣官位和孩子。聽說了這些，哪裹有治理天下面臨危險像這樣但皇上仍不震驚的呢！世上有荒年，這是上天的安排，大禹、商湯已遭受到了。假使不幸有方圓二、三千里的旱災，國家用什麼去救濟？突然邊境上有急事，幾十萬上百萬的軍隊，國家拿什麼作為糧餉？戰爭和旱災同時發生，天下就會相當窮困，有勇力的人聚眾閘事，疲憊的男子衰弱的老人交換孩子而咬他們的骨頭。政治不一定行得通，遠方的和君主相比擬的人一同爭著起事，於是驚駭著去圖劃這件事，難道還來得及嗎？
積累貯藏，是天下的大命。如果粟多而且財物有餘，幹什麼事不成功呢？進攻就能奪取，防守就會堅固，進行戰爭就取得勝利。使敵人歸順，使遠方的人歸附，招集什麼而不到來呢？現在驅逐百姓迴歸到農業，都附著於根本，使天下的人各自依靠自己的力量獲得食物，工商業不務農而食的人轉向農作，那麼積蓄充足，人人高興自己所從事的事。可以使天下富強安定，卻形成這樣一種危險局面，臣私下為陛下惋惜！於是皇上為買誼的話所感動，就開始設定籍田，親自耕種來勉勵百姓。晁錯又勸說皇上道：
英明君王在上位而百姓不感到寒冷飢餓，不是耕種而使他們有吃的，紡織而使他們有穿的，而是為他們開闢積累財物的道路。所以堯帝、禹帝有九年的水災，商湯有七年的旱災，但國家沒有因飢餓而死的人。這是因為積蓄多而防備已先具有了。現在國家統一，土地和人121的數量不比商湯、大禹時候少，加上沒有天災和幾年的水旱災害，但積蓄卻不充足，這是什麼道理？土地上有剩餘的利潤，百姓有剩餘的力氣，生產穀物的土地沒有得到全面開墾，山地大湖的資源沒有完全開發出來，不務農而食的人沒有完全回到農業上去。人民貧苦，那麼邪惡就出現。貧苦產生於不充足，不充足產生於不務農，不務農就不依附土地，不依附土地就會離開家鄉輕視家庭，百姓就像鳥獸，即使有高牆深池，嚴刑峻法，仍不能加以禁止。
寒冷的時候，對於衣服不要求華麗；飢餓時，對於食物不求甘美；飢餓寒冷到來了，就不顧廉恥。人的本性是一天不吃兩餐就餓，整年不製作衣服就寒冷。腹內飢餓得不到食物，皮膚寒冷得不到衣服，即使是慈母也不能保護她的孩子，君主怎麼能擁有他的人民！英明的君主知道這回事，所以要求人民致力於農業和桑業，減輕賦稅，增加積
蓄，來充實倉庫，防備水旱災害，所以就可以得到並擁有百姓了。
人民，在上位的之所以要控制他們，是因為他們追逐利益就像水往下流，四方沒有選擇。珠玉金銀，餓了不能吃，冷了不能穿，但眾人都以它們為貴，是因為在上位的人使用了它們的緣故。它們作為貨幣又輕又小，容易收藏，可以拿在手裹，周遊海內而沒有飢餓寒冷的憂患。這使大臣輕易背棄他的主上，百姓容易離開他們的家鄉，盜賊受到鼓勵，逃亡的人有了便於攜帶的財物。粟米布帛生長於土地，按季節生長，在市場上聚合，不是可以在一天之內能成的；幾石的重量，一般的人不能負擔，不被邪惡的人所利用，一天得不到，飢寒就要到了。因此英
明的君主重視五穀而輕視金玉。
現在一個有五口人的農民家庭，他們山服役的人不少於二人，能耕種的超不過百畝，百畝田的收穫超不過百石。春天耕種夏天除草，秋天收穫冬天儲藏，砍伐薪柴，修理官府，服徭役；春天不能躲避風塵，夏天不能避開暑熱，秋天不能避開陰雨，冬天不能躲避寒凍，四季之間沒有時間休息；還有私人的送往迎來，弔問死者，探問疾病，撫養孤獨、老人、孩子都在其中。勤勞辛苦如此，倘使又遭受到水旱災害，嚴峻的政治和殘暴的賦稅，賦斂不按時間，早晨的命令晚上就更改了。在收租稅時只好半價而賣，沒有的就要收取兩倍的利息等情況，於是就
賣田宅和子孫用來償還債務的人。但商買中大的就積累貯藏獲得雙倍利息，小的就坐在市場上叫賣，帶著他們積累的財產聚藏的貨物，天天在都市中游蕩，乘著皇上的所急，就加一倍的價賣出他們的東西。所以他們的男子不耕耘，女子不養蠶織布，所穿的一定華麗，吃的一定是美食佳餚；沒有農夫的辛苦，卻有千百錢的收入。憑著他們的富有，勾結王侯，勢力超過官吏，因為利益而相互傾軋；千里遊逛，一路上前後不絕，乘著好車駕著好馬，穿著絲綢拉著白繒。這就是商
人兼併農民，農民流亡的原因。現在的法律輕視商人，商人卻已富貴丫；尊崇農夫，農夫卻已貧賤了。所以世俗所尊貴的，是君主所輕視的；官吏所貶低的，是法律所尊重的。上下的人思想相反，好惡不同，而想國家富強，法制建立，是不能行的。現在的事情，不如使人民致力於農業。想要人民去致力於農業，在於以粟為貴；以粟為貴的方法是使人們用粟作為賞罰。徵求天下把粟交給官府，可以授給爵官，免除罪過。這樣的話，富人就有爵位，農民有錢，粟有所分散。能交粟被授予爵位的，都是有富餘的；從有富餘的人那裹取得，以供給皇上使用，那麼貧苦人民的賦稅就可減少，造就是所說的減少有富餘的來補充不足，命令一頒佈百姓就得利。順應民心，用來補充不足的地方有三：一是君主的花費充足，二是百姓的賦稅減少，三是勉勵農事。現在法令規定百姓有戰馬一匹的，可以免除三人的兵役或免納三人算賦。戰馬，是天下的武裝裝備，所以要免服兵役或免納算賦。神農氏的教導說：「有石頭砌成的城牆寬十仞，有寬百步的城池，披著蹬甲計程車卒百萬，但沒有粟，城不能守住。」從造看來，粟，是稱王的人最大的需要，政治的根本。讓百姓納粟得到爵位至五大夫以上，才免除一人的徭役，這跟軍馬的功勞相差很遠了。爵位，是皇上所專有的，從口中說出是沒有窮盡的；粟，是百姓所種植的，從地上生長不會絕。得到高爵位和免除罪罰，是人非常向往的。使天下人把粟納給邊境軍隊，用來得到爵位和免除罪罰，不超過三年，邊境地區的栗一定很多了。
於是文帝就聽從了晁錯的話，叫百姓納粟給邊境，納六百石爵位是第二等，稍稍增到四千石，爵位是第九等，一萬二千石爵位是第c‘八等，各以納粟多少和爵位等級作為差別。晁錯又上奏道：「陛下有幸使天下人納粟給邊境來授爵，恩惠很大。我私下怕守邊士卒的食物不足以使又下粟充分分散。邊境上的糧食足以支付五年，可命令向郡縣納粟了；足以支援一年以上，可以到時赦免，不收農民田租。這樣，恩澤加給萬民，人民更加勤勉務農。碰巧有軍役，或者遭受水旱災害，百姓不貧困，天下安寧；每年五穀成熟而且質量很好，那麼人民就很富足安樂了。」皇上又聽從了他的話，就下韶賞賜人民十二年一半的租稅。第二年，就免除了百姓田地的租稅。
過十三年後，到了孝景帝二年，叫百姓出一半的田租，收取三十分之一的稅。這之後，上郡以西的地方有旱災，又重新整治賣爵的法令，減少價格來招攬百姓；至於按刑律服勞役的婦女，可以向縣官納粟以免除罪罰。開始建造苑囿養馬以擴大備用，宮室各館車馬加以增建和修理。但屢次命令有關官員以農業作為本業，百姓才漸漸安於本業。到武帝初年的七十年間，國家沒有事變，不遭受水旱災害的話，百姓就可以人人自給家庭自足，京都和封邑的糧倉都全滿了，而且官府倉庫有了剩餘的財物。京師裹的錢積累了上百萬，穿錢的繩索腐朽後錢沒法計數。京師積累穀物的倉庫裹的粟，逐年增積，滿倉後就堆積於倉外，腐壞不能食用。百姓街頭巷口有馬，田間小道上馬匹成群，乘母牛的人被排斥不得與眾人在一起。看守里門的人食精美的飯食；當官的生長子孫；居官位的以之作為官號。人人自愛而難以犯法，尊崇品行道義而檳棄醜惡的行為。於是法網疏闊而百姓富足，依靠他們的富有而驕傲自滿，有的到了兼併土地的地步，豪族之輩憑藉威勢在鄉里主觀妄斷曲直。宗室有封邑，公卿大夫以下都爭相奢侈，房子車騎服飾犯上沒有限度。事物由極盛而轉為衰敗，本來就是變化的規律。
這之後，在外對付四夷，在內講求功名利慾，勞役和費用一同興起，而百姓放棄本業。董仲舒勸說皇上道：「《春秋》不記載其他穀物，而麥和稻子沒有成熟就加以記載，以此可見聖人對於五穀最重視麥與稻子。現在關中民俗不喜歡種麥子，這一年中失去《春秋》所重視的，而損害了使百姓生活所需具備的物質。願陛下韶令大司農，使關中的百姓增加隔年熟的麥子的種植，讓他們不要誤了季節。」又說：「古代官府徵收人民的稅不過十分之一，他們的要求容易供給；役使人民不過三天，他們需求的勞力容易滿足。人民的財力內足以奉養老人，盡到孝心，外足以事奉皇上供給稅賦，下足以盡心愛護妻子兒女，所以人們高興地服從皇上。到了秦朝就不是這樣，實行商鞅的法制，改變帝王的制度，廢除井田，百姓能夠進行貿易，富有的人田地縱橫交錯，貧困的人沒有放下錐子的地方。又獨佔河流大湖的利益，佔有山地森林的富饒，放縱越制，以奢侈相貴；邑中也有人君的尊貴，裡中也有公侯的富有，弱小的百姓怎麼能不窮困呢？又連月輪番服兵役，完了後，又為中都官服役一年，駐守邊境一年，所服的勞役是古代的三十倍；田租人口賦，鹽鐵的利潤，是古代的二十倍。有的人耕種豪民的田地，交納十分之五的稅。所以貧困的人常穿牛馬的衣服，食豬狗的食物。又加上貪婪暴虐的官吏，妄自加重刑戮，百姓擔憂沒有寄託，就逃亡山林，轉變為盜賊，囚犯塞滿了道路的一半，審判案件一年以千萬計數。漢朝建立後，因循不加以改變。古代的井田制雖然難以猝然實行，應儘量接近古制，限制百姓以私人名義佔有土地，用來補充不足，並堵住兼併的道路。使鹽鐵的利潤都回到百姓手中。釋放奴婢，廢除擅自殺人的權威。減輕賦稅，減省徭役，來寬鬆百姓的負擔。然後可以很好地加以治理。」董仲舒死後，事情的花費更加多，天下損耗空虛，人又開始相食。
武帝末年，對征伐之事感到後悔，就封丞糊為富民侯。下令說：「目前的要務，在於致力於農業。」任趟過為搜粟都尉。趙過懂得種代田，一畝田開三條壟溝。每年更換壟溝的位置，所以叫代田，是一種古代的方法。后稷時開始在田間開壟溝，用兩耜並在一起兩人並耕，寬深各一尺叫畎，延長到畝的終端。一畝有三畎，一個勞√j有三百畎，把種子就播灑在畎中。禾苗生長出葉子後，就稍稍除掉壟上的草，順便把上培附在苘的根上。所以《詩》上就說：「有的拔草，有的培土，黍米和稷米，已是茂盛得很。」芸，是除草。芋，是培土。是說禾苗稍微壯了一點，就常常除草培土，到了盛暑，壟就沒有了而根也深了，能經得住風災和旱災，所以就很茂盛了。代田耕耘播種的器械，都方便靈巧。大概十二個勞力有田一井一屋，所以一畝有五頃，用兩人並耕，二牛三人，一年的收穫經常超過不作壟溝耕作的田地每畝達一斛以上，會耕種的甚至達到兩倍。趙過就派人教太常、三輔，大司農設立善於製作田器的奴僕來進行工作，製作種田的器械。二千石派遣令長、三老、力田以及裡父老中善於種田的人接收種田的器械，學習耕種和培養禾苗的方法。百姓有的苦於沒有牛，失去雨後土潤及時耕種的農時，所以乎都令光教趙過用人拉犁的方法。趙遇上奏要求任光為丞相，教民相互僱傭來拉犁。人多的大概一天能耕三十畝，少的能耕十三畝，因此田地大多被開墾。趙過用離宮中士卒耕種宮殿內外之間的土地作為試驗，打的谷都比別的田每畝多一斛以上。教家田和三輔公田，又教邊郡以及居延城。這之後，邊境上的城市、河東、弘農、三輔、太常的百姓都認為代田便利，用力少卻得到的谷多。
到昭帝的時候，流亡的百姓漸漸回鄉。田野的開闢增多，很有一些積蓄。宣帝即位後，任用官吏多半選用有德行的人，百姓安於本土，每年的收入豐盛，谷價到每石五錢，農民利益很少。當時大司農中丞耿壽昌善於計算和測量，能計算工程用工多少，受到皇上的寵幸，五鳳年間上奏道：「按舊例，每年水運關東的谷四百萬斛來供給京師，用士卒六萬人。應買入三輔、弘農、河東、上黨、太原郡的谷足以供應京師，可以節省必東水運計程車卒一半多。」又請示增加海租三倍，天子都依從他的建議。御史大夫蕭望之上奏說道：「原先御史大夫的部屬徐宮家在束萊，說往年增加海租，魚就不出來。長老都說武帝時縣官曾親自捕魚，海魚不出來，後來又還給百姓，魚才出來。陰陽相感，事物同類相應，萬物都是這樣。現在耿壽昌打算就近購買水運關內的穀物，建築倉庫打造船隻，花費值二億多，有勞動大眾的工程，怕產生旱災的氣象，百姓遭受它的災害。耿壽昌習於測算一分一銖的事情，他的深遠的計算和思考，實在不足勝任，應和原先一樣為好。」皇上沒有聽從。水運的事情果然便利，耿壽昌就請示命令邊郡都建築倉庫，在谷價低時增價買入，以對農民有利，谷貴時就減價出賣，稱做常平倉。百姓感到便利。皇上就下詔，賜給耿壽昌關內侯的爵位。蔡癸因為喜好農業而作為使者去勸勉郡國，當上了大官。
元帝即帝位，天下發大水，關東十一郡尤其厲害。元帝二年，齊地發生饑荒，谷一石三百餘錢，百姓有很多被餓死，琅邪郡人吃人。在官位的各位儒生大多說鹽鐵宮及北假田官、常平倉可以罷免，不要同百姓爭奪利益。皇上聽從了他們的議論，把鹽鐵官及北假田官、常平倉都罷免了。又罷免了建章、甘泉的宮衛，角抵，齊三服官，減少禁苑來給予貧民，裁減諸侯王廟的衛士一半。又裁減關中計程車卒五百人，轉運穀物來救濟窮困的人。這之後，費用不足，衹恢復了鹽鐵官。
成帝的時候，天下沒有戰爭，稱得上安樂，但是民俗奢侈，不考慮積蓄聚藏。永始二年，梁國、平原郡連年遭受水災，發生人吃人的現象，刺史、郡守都因犯罪免官。
哀帝即帝位，師丹輔佐政事，他建議說：「古代英明的君王沒有不設立井田，然後治理才可太平。孝文皇帝承接在滅亡的周朝和暴亂的秦朝戰事之後，天下空虛，所以致力於鼓勵人民進行農桑業，用節儉作為天下表率。百姓才開始充實，沒有兼併的災害，所以不為民田和奴婢作出限制。現在幾代太平相承，大富豪和官吏的財產極多，但貧苦弱小的人更加窮困。君子從事政治，以守舊法不加以改變為貴而很難有改動創造，然而之所以還是有改革的，是因為要用來救急。但也沒有全改，宜大略加以限制。」天子把他的建議下達給臣下。丞相孔光、大司空何武上奏請求：「諸侯王、列侯都得到國家中的以私人名義佔有的土地。列侯在長安，公主在各縣以私人名義佔有的土地，以及關內侯、官吏以私人名義佔有的土地都不要超過三十頃。諸侯王的奴婢是二百人，列侯、公主的奴婢是一百人，關內侯、官吏的奴婢是三十人。以三年為期限，違反的沒收入官府。」當時田宅奴婢的價格減少降低，丁、傅當權，董賢顯貴，對他們都不利。皇帝下令暫且拖後，後來便停止沒有實行。宮室苑囿府庫的收藏已很多了，百姓的資財富有雖比不上文帝、景帝的時候，但天下的人口是最多的了。
平帝崩後，王莽攝政，他便篡奪帝位。王莽因襲漢朝治平相承的業績，匈奴稱臣，百蠻順服，舟車所通的地方，都是臣民，府庫百官的富有，使天下安逸。王莽有一天佔有了它，但他
心意卻沒有得到滿足，鄙視漢家制度，認為它不精密。宣帝時開始賜給單于印璽，和天子相同，而西南夷鉤町則稱王。王莽就派遣使者更換單于的印璽，貶鉤町王為侯。這兩方開始心懷怨恨，侵犯邊境。王莽便發動軍隊，派遣三！。萬的軍隊，打算同時分十路一同出發，一舉消滅匈奴；徵發天下囚徒、成年男子、兵士轉運軍用物資和兵器，從背靠大海的江、淮而到北邊，使者駕著車督促，海內被擾亂了。又動輒仿照古代，不考慮時宜，分裂州郡，改動官員的職能，設立官位，下令說：「漢代減輕田租，收取三十分之一的稅，常有出錢以代服兵役的賦稅，殘廢疾病的人都要交納，而且豪民侵犯，分田奪取稅收。名義上是三十收一，實際上是收十分之五的稅、富有的人驕橫邪惡，貧困的人走投無路而走上邪路，都陷於無辜，刑具沒有閒置的。現在把天下田改名為王田，奴婢叫私屬，都不允許賣買。有家庭男子人數不滿八個，而田超過一井的，把多餘的田分給九族鄉親。」違反法令的，法令上要判處死刑，制度上又沒有確定，官吏以此為奸，天下怨聲鼎沸，陷入刑罰的人相當多。
三年後，王莽知道百姓悽慘，下詔令各王b！以及私屬都可賣買，不要以法律拘捕。但刑罰峻刻，政治混亂。邊境上計程車兵二十多萬人仰仗天子的衣食，費用不足，幾次殘暴徵稅，百姓更加貧困。常苦於旱災，沒有平安的年份，谷價飛漲。
王莽末年，盜賊群起，派軍隊去攻打他們，將吏又在外放任士兵。北邊及青、徐地區出現人吃人的現象，雒陽以東米一石二千錢。王莽派遣三公將軍開啟東方的各糧倉救濟貧困百姓，又分頭派遣大夫、謁者教百姓煮草木為酪；酪不能吃，又增添了煩擾。流民進入關中的數十萬人，設定養贍官來供給他們，官吏又盜取了他們的供給物，飢餓而死的人十有七八。王莽對自己的政治感到可恥，就下韶說：「我遭受陽九的困厄，百六的會合，旱災、霜災、蝗災，荒年重現，蠻夷擾亂華夏，寇賊為非作歹，百姓流離失所。我很哀痛，恐怕氣數要完了。」每年都這樣說，一直到他消亡。