人模仿天地的形狀，具有仁、義、禮、智、信五常的本性，聰明淳美，是有生命的動物中最具有靈性的。人的手和腳不足以供給嗜好和慾望，奔走不足以躲避利害，沒有毛皮與羽毛用來防禦寒暑，人一定要役使萬物來養活自己，使用智慧而不憑藉力量，造就是人所以尊貴的原因。因此人不仁愛就不能形成群體，不能形成群體就戰勝不了外物，戰勝不了外物供養就不充足。形成了群體但物質仍不充足，爭奪的心思就將產生，前代的聖人特意率先講求恭敬謙讓和博愛的道德，大眾心中高興就跟從他們了。跟從他們的人形成了群體，他們就成了君主；都爭著去歸附他們，他們就成了王。《尚書。洪範》上說：「天子做民眾的父母，成為天下的帝王。」聖人選取相似的稱謂正名分，稱君王為父母，他們懂得仁愛和謙讓是王道的根本。仁愛依靠恭敬就不會敗壞，恩德必須有威嚴才能長久存在，所以制定禮制來推崇恭順，制訂刑法來顯明威嚴。聖人既然自身具有洞察事理的品性，一定通曉天地的思想，制定禮制興辦教育，建立法制設定刑法，動輒順乎民情，就能依照上天的法則管理大地。所以說前代君王建立禮制，是「根據上天的神明。依照大地的本性」。刑罰和威嚴的監獄，是用來模仿上天用雷電殺戮的威力；溫和慈祥寬厚和諧，是用來效仿上天能生長養育萬物。《尚書》上說「天按等級賞賜有禮的人」，「天討伐有罪的人」。所以聖人依照天的次序制定了吉、兇、兵、軍、嘉五禮，依照上天的討罰的原則制訂了五刑。大刑用甲兵，稍輕一點的用斧鐵；中刑用刀鋸，稍輕一點的用鑽鑿；小刑用鞭撲。大型的刑罰要陳屍到平原和曠野，小型的刑罰要到街市和朝廷示眾，這種情況的由來已很久遠了。
自從黃帝時有涿鹿之戰平定了炎帝之亂的火災，顓頊時有共工陳兵的水害被平定。唐虞的時候，天下太乎到了極至，還依然流放共工、諶兜，放逐了三苗，誅殺了鯀，然後天下才歸順。夏代有在甘扈的誓師，到殷、周用兵力平定天下。天下安定後，就收藏起武器，用禮義教化進行教育，但還要設立司馬的官職，設定六軍的大部隊，劃分井田制定軍賦。土地面積一里就劃為一井，十井就形成一通，十通就形成一成，一成有十里見方；十成就形成一終，十終形成一同，一同有百里見方；十同形成一封，十封形成一畿，畿有千里見方。有田租有兵賦。田租用來滿足食用，兵賦用來滿足兵用。所以四井就形成一邑，四邑就形成丘。丘，就是十六井，有軍馬一匹，牛三頭。四丘形成一甸。一甸有六十四井，有軍馬四匹，兵車一輛，牛十二頭，兵士三人，士卒七十二人，武器具備，造就叫乘馬之法。一同有百里，總共有一萬井，除去山川和鹽鹹地、水窪地，城池村莊，園囿大道外，一共有三千六百井，規定繳納兵賦的六千四百井，軍馬四百匹，兵車百輛，這是卿大夫官地中較大的，稱作百乘之家。一封有三百一十六里，總共有十萬井，規定繳兵賦的六萬四千井，兵馬四千匹，兵車千輛，這是諸侯中最大的，稱作千乘之國。天子的王畿有千里見方，總共有一百萬井，規定繳兵賦的六十四萬井，兵馬四萬匹，兵車萬輛，所以稱為萬乘之主。兵馬車伕武器平素都準備齊全，春獵以整頓部隊，夏天拔草以修整營地，秋天進行練兵打獵，冬天打獵對軍隊進行大檢閱，都在農時的空隙來講演訓練。五個封國為一屬，每屬都有長官；十個封國為一連，每連有統帥；三十國為一卒，每卒有正官；二百一十國為一州，每州有牧官。連宮和帥官每年檢閱兵車，卒官和正官每三年檢閱人員，群牧每五年大規模檢閱兵車和人員，這是先王為國家建立武裝、充實兵力的大方針。
周代王道衰敗，法令制度被毀壞後，到齊桓公任用管仲，國家才富強人民才安定。齊桓公詢問稱霸用兵的方法，管仲答道：「您想安定軍隊，整治武備，大國也將這樣做，而小柄要想立軍備來制敵，就難以很快地達到目標。」於是就依靠制定內政來整治軍隊法令，因此在裡中定卒伍制度，軍隊政事就在封邑治理中完成。把十人、五人的連在一起，共同生活同享歡樂，死生同憂，禍福共擔，所以夜晚作戰就可以相互聽到聲音，白天作戰就可看到彼此，危急的時候足以為對方而死。這種教化形成，對外排除了夷狄的侵擾，對內尊崇天子，安定國內諸侯。齊桓公沒落後，晉文公加以繼承，也是先安定了他的人民，制定被廬之法，統率諸侯，接替做了盟主。但他的禮制已超出本分差錯很多，又隨時苟合以求急功近利，所以不能算作是先王的法制。齊桓公、晉文公之後，漸漸衰落，到魯成公時制定使丘地繳納田賦的法令，哀公又另計田畝和家財各為一賦，狩獵、治理軍隊和盛大的閱兵等事情都失去正統。《春秋》對此加以記載並進行指責，以儲存王道。這之後，戰事屢次發生，百姓羸弱疲睏，沒有了殉節而死和殉難而死的情義。孔子對此感到傷心，就說：「用未經受過訓練的人民去作戰，這是在拋棄他們。」因此他稱讚子路說：「仲由，到一個有一千輛兵車的國家，可以讓他負責兵賦工作。」而子路也說：「有一千輛兵車的國家，被夾在幾個大國的中間，外有軍隊侵犯它，內又有災荒，我去治理，等到三年，可以使人人都有勇氣，而且懂得道理。」這是說治理稅賦和軍隊同時也要教導以禮義的情況。
春秋以後，弱小柄家被吞併，合併而形成戰國時期，略微增加了一些講習武事的禮儀，作為遊戲取樂，用來互相誇耀。秦朝時改名為「角抵」，先王的禮儀淹沒在不合正道的音樂之中了非凡傑出的人士根據時勢輔助時局，機變狡詐互相傾軋，吳國有孫武，齊國有孫臏，魏國有吳起，秦國有商鞅，都會擒敵取勝，垂名書籍篇辜之中。在這個時候，合縱連橫，轉而互相攻擊，迭相爭霸。齊愍公憑藉兵家的技巧攻打強國，魏惠王憑藉武力終於崛起，秦昭王憑藉精銳計程車兵取勝。世俗正為功利而相爭，而遊說的人以孫臏、吳起為尊奉物件。當時衹有孫卿懂得王道，就批判這種狀況說：
孫臏、吳起他們這些人，崇尚權勢和財利而且重視機變狡詐；施用於兇暴動亂昏聵輕慢的國家，就使君臣有隔閡，上下不團結，政治謀劃不善，所以他們可以機變而狡詐。仁慈的人在上面，就被下面的人所仰慕，就像兒子弟弟衛護父親兄長，手和足捍衛大腦和眼睛，有什麼可與他們相比的呢？鄰近的國家遠望我們，像親戚一樣喜悅，像椒蘭一樣芬芳，回頭再觀望他們的君上，就像看見仇敵眼中冒火。人的性情難道有肯為了他所憎惡的而去攻擊他所喜好的嗎？因此用桀來攻擊桀，還可以投機取巧；以桀去詐騙堯，就像用蛋去碰石頭，哪裹還有僥倖的呢！《詩》上說：「武王舉著旗幟，虔誠地握著兵器，像火一樣猛烈，沒有人敢阻止我們。」是說用仁義來安撫人民的，就會無敵於天下。像齊國比賽擊劍的技巧，得到一顆頭顱就受到賞金。軍事規模小，敵人脆弱，則這種技巧苟且可以使用；軍事規模巨大，敵人堅強，就會渙然離散。這是亡國的軍隊。魏氏用武裝計程車兵，穿著三層鍾甲，操用十二石的箭弩，揹著箭矢五十枚，把：戈放在行裝上面，戴著頭盔攜帶寶劍，帶著三天的糧食，一天之內奔走百里，考試合格就免除他的賦稅，給他以田地住宅的實惠。如果這樣，那麼他們國家土地雖然廣闊，稅收一定很少，而人的氣力經過幾年後就衰弱了。這是危害國家的軍隊。秦國的人，教養人民很狹隘，役使人民卻殘酷暴烈。用勢力來威脅人民，用窮困去折磨他們，使人民貪求賞賜，用刑罰來引導人民，使他的人民凡對上邀功行賞，不去打仗就沒有別的出路。功勞和賞賜相互激增，能夠得到五個穿著鍾甲的人的首級的可以奴役五家，這是最有效率的，所以能經過四代而擁有天下。然而都是求取賞賜追逐利益的軍隊，是幹庸之輩作買賣的辦法，卻沒有穩定製度保持節操。所以即使土地廣闊，軍隊強大，戰戰兢兢常怕天下同心協力來共同傾軋自己。至於齊桓公、晉文公的軍隊可以說達到了一定的境界是有節制的，然而仍未遵照仁義的綱領。所以齊國擊刺的方法不能用以抵擋魏國武裝的兵士，魏國武裝的兵士不能抵擋秦國精銳計程車兵，秦國精銳計程車兵不可以與齊桓公、晉文公的節制之兵相比較，齊桓公、晉文公的節制之兵不能與商湯、周武王的仁義之師相匹敵。
所以說：「善於統率軍隊的人不擺陣法，善於擺陣的人不進行戰鬥，善於戰鬥的人不會失敗，善於失敗的人不會滅亡。」至於說到舜治理百官，任命咎繇為負責司法的官員，告訴他「蠻夷擾亂華夏，是一群劫掠殺人為非作歹的人」，而刑法無所作用，這就是說善於統率軍隊的人不必佈陣。商湯、周武王進行征伐，排列好軍隊進行戰前動員，桀、紂於是被擒，造就是說善於擺陣的人不作戰。齊桓公南面征服強大的楚國，使它進貢周室，又北面討伐山戎，為燕國打先鋒，能夠存危亡，續斷絕，功勞為霸王之最，這是說善於作戰的人不失敗。楚昭王遭受到闌廬的戰禍，國家被滅，國王流亡，百姓來為他送別。楚昭王說：「你們回去吧！何愁沒有君主呢？」百姓說：「哪有如此賢明的君主呢！」就一同跟從他。有的人奔走到秦國，號哭著請求幫忙，秦國就為他們派兵。兩個國家齊心協力，驅逐走吳國軍隊，楚昭王返回了楚國，這是說善於失敗的人不會滅亡。像秦國憑藉四代的勝利，佔據黃河和高山的險要，使用白起、王翦這樣的豺狼之輩，舉用他們的黨徒，獲取了六國，吞併了天下。用盡武力和姦詐，軍士和人民都不歸附，服役計程車兵隸徒，又成為敵仇，像狂風一樣興起，像雲彩一樣聚合，最後共同顛覆了它。這就是最末流的用兵之策。凡軍隊，是用來使滅亡的國家重新存在，使斷絕了的後代重新接續，拯救危亂剷除禍害的。所以伊尹、呂望這樣的將領，子孫都有國家，同商朝、周朝共盛衰。到了他們的末代，隨便使用狡詐之術，以貪婪殘暴為快樂，為爭奪城市殺人滿城，爭奪土地殺人充滿原野。孫臏、吳起、商鞅、白起之流，都是自身被誅殺在前，國家滅亡於後。報應的趨勢是各自依照類別到來的，他們的下場就是這樣。
漢朝建立後，高祖自身有神明威武的稟賦，行為寬厚仁慈，統領英雄豪傑，誅殺秦王、項羽。採用蕭何、曹參的文治，使用張良、陳平的計謀，盡情施展陸買、酈生的辯才，彰明叔孫通的禮儀，文武之道相互配合，大方針都已齊全。天下安定後，依照秦國在郡國設定材官，京師有南北二軍駐紮。到武帝平定百粵，又在內增設七校，在外有戰船，每年每季都加以講授演習，軍備得以治理。到元帝時，按照貢禹的建議，才廢除角抵的遊戲，但沒有端正治理兵軍重振軍心的方略。
古人曾說：「天生有金、木、水、火、土五種性質，人類都加以利用，去掉其中一樣都不可以，有誰能去掉軍隊呢？」治家不可廢棄鞭打，治國不能廢除刑罰，征伐不可能從天下消失；使用起來要分清本末，實行起來要有逆有順。孔子說：「工匠要把事情辦好，一定要先使他的工具銳利。」文德，是帝王銳利的武器；威武，是文德的輔助。禮樂教化影響的程度深，那麼武力就能使服從的人多；道德所施用的範圍廣，那麼威信所制服的地方就大。三代強盛，達到了刑止兵息的地步，它們本未有序，這是帝王最極至的功業。
以前周代的法律，建立輕、中、重三類刑法來規範國家，責罰各民族：一為懲治新國用輕法；二為懲治承平守成的國家用中法；三為懲治無秩序的國家用重法。五刑中墨刑有五百種，劓刑有五百種，宮刑有五百種，刖刑有五百種，死刑有五百種，這些就是所謂的懲治承平守成的國家用中刑。凡是殺人的人就在市上斬首，遭墨刑的人讓他去守城門，遭劓刑的讓他去守關，遭宮刑的人讓他去把守宮內，受刖刑的讓他去守苑囿，接受完刑被剃去鬢髮的犯人的讓他去看守積聚的物資。那些奴隸，男的沒入官府為奴隸，女子沒入官服舂米和作飯的勞役。凡是有爵位的人，以及年滿七十歲和七歲左右還沒有換牙齒的兒童，都不沒入官府為奴。
周朝衰落後，穆王昏憤放縱，叫甫侯根據時宜制訂刑法，用來刑責天下。墨刑處罰的條h有一千條，劓刑處罰的條閂有一千條，髖刑處罰的條目有五百條，宮刑處罰的條曰有三百條，死刑處罰的條目有二百條。五刑的條目共有三千條，這些都多於承平國家的中刑五百條的數日，追就是所謂的治理動亂的邦國用重刑。
春秋的時候，王道逐漸被破壞，政教風化不普及，子產為鄭國相時就鑄刑法於鼎上。晉國叔向指責他說：「以前先王先討論犯罪的情況，然後再確定罪行。不制定刑法，是害怕人民有爭鬥的思想，這樣仍然不能加以禁止防禦，所以就用道義來防範，用政令來督察，用禮來示範，用誠信來保持操守，用仁來進行教化；制定官祿地位來勉勵他們服從，嚴厲判處罪犯來使他們為放縱感到害怕。害怕還達不到目標，所以用忠誠來教誨他們，根據行為來獎勵他們，用時務來教導他們，溫和地役使他們，嚴肅地面對他們，用強大力量監視他們，果敢地斷刑。如此，還要尋求具有超凡道德才智的公侯，明察的官員，忠誠守信的長者，仁慈恩惠的老師。這樣百姓就可以服從指揮了，不會發生災禍動亂。百姓知道有刑法，就不會害怕長官，有了爭辯的心思，就在刑典上加以求證，心存僥倖而逃避刑法，就不可治理了。夏朝有違反政令的人就制訂了‘禹刑，，商朝有違反政令的人就制訂了‘湯刑’，周朝有違反政令的人就制訂了‘九刑’。三代刑法的興起，都在每代末世。現在您治理鄭國，參照夏、商、週三代的刑法，鑄刑律於鼎上，用以治理人民，不也很難嗎！《詩》上說：‘按照文王以德教化的作法，那麼每天四方都安寧。，又說：‘刑罰如文王，那麼萬邦都誠信歸順。，如此，何必制訂刑律？人民知道爭訟，就要放棄禮義而去求證於刑書。像錐刀尖端般的小事，都在盡力爭奪，將使錯亂的案件更加繁多，賄賂的行為並舉。在您活著的時候，鄭國恐怕要衰敗吧！」子產回信說道：「按照您所說的，公孫僑沒有才能，不能考慮到子孫，我衹用此挽救當代。」輕薄的政治，就從這裡開始蔓延。孔子對此感到哀痛，就說：「用道德來誘導他們，用禮教來整頓他們，人民不但有廉恥之心，而且人心歸服；用政令來誘導他們，用刑罰來整頓他們，人民衹是暫時地免於罪過，卻沒有廉恥之心0」「禮樂制度不興起，刑罰就不會得當；刑罰不得當，百姓就連手腳都不知道擺在哪裹才好。」孟氏任陽膚為士師官，他就向曾子請教，曾子答道：「在上位的人去了規範，百姓早就離心離德了。你如果能夠審出罪犯的真情，就應該加以同情和憐憫，而不要白嗚得意。」
王道衰落一直到了戰國，韓國任用申不害，童釐任用直韃，實行一人犯法，株連他人同時治罪的法律，製造了誅殺三族的法令；增加了肉刑、大辟的科目，有鑿顛、抽脅、護烹的刑法。
到了秦始皇的時候，他兼併了戰爭中的各國，於是廢毀了先代帝王的法則，消滅了禮義的官職，專門使用刑罰，親自操作文書寫作，白天審判訴訟，晚上處理文書，自己按定額處理事
情，一天以一百二十斤竹簡為量。但是邪惡不正的人都出現了，犯罪的人塞滿道路，牢獄多如市場，天下的人都憂愁怨恨，紛紛反叛秦國。漢王興起後，高祖剛開始進入關中，就以三
條法令相約束，說：「殺人的人要判死刑，傷害別人以及盜竊的人抵償他應負的罪責。」免除繁多苛刻的刑法，億萬人民大為高興。這之後，四方少數民族沒有歸附，兵事沒有停止，三條法令不足以防止邪惡的人，於是相國蕭何採集秦朝法令，選取其中合乎時宜的，制訂了九章法律。
到了孝惠帝、高後的時候，百姓剛免除戰爭的毒害，人人都想撫育兒童事奉老人。蕭何、曹參任丞相，用無為之策來安定百姓，順從他們的要求，而不加以擾亂，因此百姓衣食豐盛，刑罰使用得很少。
等到孝文帝即位，親自修行清靜無為的政治，鼓勵人們去耕織，減免田租和兵賦。而且他的將相都是從前的功臣，少華美而多樸實，以秦國滅亡的政治作為教訓，定罪評議一定要寬厚，以議論他人的過失為恥。教化流行天下，揭人隱私的習俗改變了。官吏安於本職，百姓高興地生產，積累逐年增加，人el逐漸增長。風俗教化真誠純一，法令簡略。選拔張釋之任廷尉，有疑點難以定罪的人從民心處罰，因此刑罰大大地減省。以至於被判罪的全年衹有四百人，形成刑法擱置不用的風氣。
孝文帝在位十三年後，齊國太倉令淳于公有罪應當判刑，奉詔令逮捕捆送長安。淳于公沒有兒子，有五個女兒，當要被逮捕的時候，他罵他的女兒說：「生孩子沒有男孩，緊要關頭沒有用處！」他最小的女兒緹縈，獨自哀傷悲泣，就同他的父親一起到長安，給皇上寫信說道：「我的父親為官吏，齊國中都稱讚他廉潔公平，現在犯罪應當受罰。我哀痛那些死了的人不能復生，被行刑的人不能恢愎，即使以後想改正過錯重新做人，也沒有道路可走了。我願意被沒入官府為奴婢，以此贖解父親的刑罰，使他得以重新做人。」信到了天子那裹，天子哀憫她的心意，就下令道：「制詔御史：曾聽說有虞氏的時候，用畫著不同圖文標誌的衣服帽子表示不同等級的制服作為刑殺的象徵，而百姓不去犯罪，這是何等地太平！現在刑法有三種肉刑，但邪惡仍然沒有停止，過失到底在哪裹？難道是朕的道德淺薄，教化不明確不成！我很慚愧。因為訓誡引導不正，愚民就陷入罪惡了。《詩》上說：‘和樂簡易的君子，是百姓的父母。’現在人有罪過，還沒有進行教育而刑法就已加上來了，有人想改正行為去做善事，卻沒有道路可到達，朕很哀憐他們。刑罰至人截斷肢體，刀刻肌膚，終生都不能再生長復原，這種刑罰何等地痛苦而又不道德啊！難道合乎是人民的父母的含意嗎？我命令廢除肉刑，予以改替；現令罪犯各自根據輕重，不逃亡的，滿了年數就免為平民。以上作為條令。」
丞相張蒼、御史大夫馮敬上奏說道：「肉刑用來禁止邪惡，所據由來已久了。陛下下達英明的詔令，憐憫萬民中一旦有過錯被處罰的人終生受苦不息，等到罪人想改正行為去做善事卻沒有道路可以通達，這樣盛大的恩德，是臣下等人所比不上的。臣等謹慎地建議請求確定刑法為：所有應當處完刑的人，把完刑改為城旦刑舂刑；應當處黥刑的，把剃去頭髮而以鐵圈束頸的刑罰改為城旦刑舂刑；應當處劓刑的，用竹板打三百；應當斬左腳的，用竹板打五百；應當斬右腳的，以及殺了人先自首的，加上官吏犯了接受賄賂而枉法，看守官府財產物品而自己盜取，已被判罪而又犯笞罪的人，都要處以棄市。罪犯的案件已判決，服完刑改為服白天守城門的城旦刑和舂刑的，滿三年改為服鬼薪白粲刑。服鬼薪白粲刑滿一年的，改為服隸臣、隸妾刑。服隸臣、隸妾刑滿一年，就免罪為平民。服隸臣、隸妾刑滿二年，就改為服司寇刑。服司寇刑一年，以及服如同司寇刑的刑滿二年，都免罪為乎民。其中逃亡的以及犯有重罪的，不適用這個法令。在此法令之前服城旦刑舂刑但沒有禁錮的，與完刑改為服城旦刑舂刑一樣免除刑罰。臣等冒死請示。」皇帝下詔說：「可以。」這以後，在外有刑輕的名聲，在內實際上在殺人。斬右腳的人又要被處死刑。斬左腳的罪犯要用竹板打五百，應當服則刑的用竹板打三百，服刑的人大都被打死了。
景帝元年，皇上下令說：「加笞刑與死刑沒有區別，僥倖沒有死的，也不能自理。確定的刑法應是這樣：笞五百改為三百，笞三百改為二百。」這樣罪犯仍不能保全生命。到了景帝六年，又下令說：「加答刑的人，有的到死而答數還沒打完，朕很哀憐他們。減笞三百為二百，笞二百為一百。」又說：「打竹板，是用來教導他們的，要確定行刑刑具的法令。」丞相劉舍、御史大夫衛綰請示：「竹板，杖長五尺，主幹一寸，竹的末端厚半寸，都把竹節削平。應當受笞刑的要捫。臀部。不得更改行刑的人，懲罰完一個罪犯後才更換行刑人員。」從這以後受笞刑的人得以保全，但殘酷的官吏仍把造作為威嚇。死刑既然太重，而生刑又太輕，那麼百姓就容易犯法。
等到孝武帝即帝位，外面追求征討四夷的功勞，在內大肆追求聲色的欲求，徵集動用民間的人力和物資頻繁，百姓耗損嚴重，貧困的人犯法，殘酷的官吏掌握判刑的權力，為非作歹的人仍不止。於是招進張湯、趙禹之輩，一條一條確定法令，製作了知人犯法不舉告、負責實地監察部主有罪一同判罪的法令，放寬酷吏執法苛刻的罪過，立即誅殺放出犯人的官員。這以後邪惡狡猾的官吏鑽法律的空子，互相比較，法綱逐漸峻密。法令一共有三百五十九條，死刑有四百零九條，一千八百八十二件細節，死罪的判決和舊例相比較為一萬三幹四百七十二條。檔案充滿几案書架，重要的文獻不能全都看到。因此郡國接受使用的相矛盾，有人罪相同而判處相異。奸吏趁機會做交易，想要人活就附上使他活的評議，想要陷害人就與死罪案例相比附，以構成死罪。議論的人都為此感到冤枉哀痛。
宣帝在民間時就知道情況如此，等到登上帝位，廷史路溫舒上奏書，說秦朝有十種過失，其中還有一種被儲存，那就是治理罪犯的官吏。所說的話在《溫舒傳》。宣帝為此感到深深哀痛，就下令道：「近來官吏使用法律，舞文弄墨量刑日益加重，這是朕的不德。判案不適當，讓有罪的人起邪惡的念頭，無辜的人反而遭到殺戮，父和子相悲傷痛恨，朕對此很哀痛。現派廷史與郡國一同審訊囚犯，任務輕俸祿薄，現設定廷平，官俸六百石，人員四個。一定要公平對待，以使朕感到滿意。」於是選拔於定國任廷尉，求得明察寬恕的黃霸等人任廷平，秋季的第三個月到朝廷議罪。當時皇上經常到宣室殿去，在那裹居住著進行齋戒並處理案件，官司刑法號稱公平。當時涿郡太守鄭昌上奏說道：「英明的君王設定直言規勸的大臣，不是發揚聖德，而是為防備安樂的生活；建立法制彰明刑令，不是為了太平，而是為了拯救衰敗動亂以重新興起。現在英明的主上親自聽取案情，即使不設定廷乎，官司也將自然判案公正；如果為開創後世，不如刪改確定法令。法律一旦確定，百姓就知道所要躲避的，邪惡的官吏就無法玩弄法律了。現在不端正法律的根本，而去設定廷平治理法律的末端，政治衰敗治理鬆懈，那麼廷平將會攬權而成為動亂的禍首。」宣帝沒有來得及修改糾正。
到元帝剛被立為皇帝，就下令說：「法令，是用來抑制強暴扶助弱小，是希望人們難以觸犯而容易避免。現在法令煩複而不簡明，自己主管法文條例的人都不能分辨清楚，卻想用它去控制知識所不及的平民，這難道是刑法適當的意思！令討論律令中可以免除減輕的部分，逐條上奏，衹求能使百姓方便安定。」
到成帝河平年間，又下韶說：「《甫刑》上說‘五刑的條目有三千，死刑的刑罰條目有二百’，現在死刑的條目有一千多條，法令繁雜，有一百多萬字，於法律正文之外又另引案例判
案，一天比一天增多，本來在研究的人都不知道它們的來由，想明白開導群眾，不是很難嗎！用它來控制善良的百姓，使不知過錯的無辜的人天亡，難道不是很悲哀的事！命令同中二千石、二千石、博士以及明白熟習法令的人討論減免死刑以及可以省略的律條，使它們明白易懂，分條上奏。《書》上不是說嗎？‘應當對刑法感到憂慮！，要審查核實，一定要以古代法律為基礎，朕將盡全心去披覽。」但官府中沒有仲山父那樣有明察才能的人，不能抓住時機廣泛宣傳主上的恩德，建立聖明的制度，作為一代的法律，而衹是求取細微的東西，列舉毫毛大小的事情，作為應付韶令而已。因此皇帝的理論沒有建立，一直到了現在。議論的人中有人說，法令難以多次變更，這是平庸的人不明白，疑慮重重堵塞了治理的道路，是聰明智慧的人所經常憂患的。所以大略列舉自建立漢朝以來，法令稍加確定而且合乎古法便於當代的法令條文。
違朝建立的初期，即使有三條法令約束，但還是疏漏得像是漏掉了可以吞下船隻的魚的綱，然而大辟之刑中，尚還有滅三族的法令。法令說：「當殺三族的，都先用刀刺面額再用墨塗，割鼻，斬左右腳，用竹板打死他，斬下頭懸掛木上，在市上把他骨肉剁成肉醬。其中誹謗罵人詛咒的，又要先斬斷他的舌頭。」所以稱這為具備了五刑。彭越、韓信之輩都受到這樣的殺害。到高後元年，才免除滅三族的罪刑、妖言令。孝文帝二年，又下令丞相、太尉、御史：「法律，是治天下的保證，用它來禁止殘暴保衛善良的人。現在犯法的人已經被判決，卻使無罪的父母妻子兒女一同去接受懲罰，朕感到很不可取。你們議論一下。」左右丞相周勃、陳平上奏說道：「父母妻子兒女及同母所生兄弟一同定罪並拘捕，是用來重誡他的思想，使他難以去違法。拘捕他們的方法，已實行很久了。臣等的愚計，認為還是與原來一樣為好。」文帝又說：「朕聽說，法律端正那麼百姓就謹慎，罪罰得當那麼人民就聽從。治理人民並用善來加以引導的，是官吏；既不能引導，又用不正當的刑法來處罰他們，這是刑法，反而害民，成為暴力。我沒有看見它的便利，你們應仔細加以考慮。」陳平、周勃才說：「陛下有幸把大恩惠施行給天下，使有罪的人不受拘捕之罪，無罪的不相牽連同受罰，這樣盛大的德操，是臣等所比不上的。臣等謹慎地奉行詔令，徹底廢除拘捕法、連坐法。」這以後，新垣平陰謀造**，重新使用誅殺三族的刑罰。因此說，風俗變更，人的性情相近而習俗則相差很遠，確實是這樣。以孝文帝的仁慈，陳平、周勃的智慧，尚且有如此大的錯刑和荒謬的議論，更何況那些沉溺於不良風習的庸才之輩呢？
《周官》有五聽、八議、三刺、三宥、三赦的審案規定。五聽：一叫聽言辭，二叫觀臉色，三叫觀氣息，四叫察聽力，五叫測視力。八議：一叫王的五代以內的親族，有罪考慮減免刑罰，二叫王的故舊，有罪考慮減免刑罰，三叫有德行的人，可以考慮減免刑罰，四叫有技能的人，可考慮減免刑罰，五是有功勞的人，可以減免刑罰，六是爵位高的人，有罪可以減免刑罰，七是為國事勤勞的人，有罪可以減免刑罰，八是前王朝的後人，有罪可考慮減免刑罰。三刺：一是詢問群臣，二是詢問群吏，三是詢問萬民。三宥：一是不審慎，二是無意，三是遺忘。三赦：一是幼小兒童，二是高齡的老人，三是天生的痴呆。凡是囚犯，「大罪兩手同時上銬並且銬住腳，中罪銬住手和腳，小罪銬住手；王的同族銬住雙手，有爵位的銬腳，以等待判決。」高皇帝七年，下詔御史：「官司有疑問的，官吏有的不敢判決，有罪的很久不加以定罪，無罪的長期關押不判。從今以後，縣和道中的官司有疑問的，各自上報所屬的二千石官審判定罪，二千石官員把犯人所犯的罪及判處的情況上報。所不能判決的，都移交給廷尉，廷尉也把判處的結果上報。廷尉所不能判決的，謹慎地仔細上奏，附上所應參照的法令讓我知。」皇上的恩德如此，官吏仍不能照著去辦。所以孝景帝五年又重新下令說：「各種有疑問的官司，即使是舞文弄法已判人罪，但人心有不服的，立即複議審定。」這之後，司法官吏又開始避開細碎的法律條文，達到自己愚蠢的用心。到後元年，又下令說：「官司，是國家的大事。人有愚蠢和智慧之分，官有上下之分。官司有疑問被判罪了的，命令審判定罪的已經呈報罪狀而後發現不適當的，判罪的人不為過失。」從此以後，刑法更加詳細，同五聽三宥的意義相近。過了三年又下令說：「年齡高的老人長輩，是人人應尊敬的；鰥寡沒有依靠，是人們應哀憐的。應頒佈命令：年齡在八十歲以上，八歲以下，以及懷孕了還沒生產的婦女，樂師、侏儒應當審訊拘捕的，可寬容不帶刑具。」到孝宣帝元康四年，又下詔令說：「朕惦念老年人，頭髮和牙齒都掉落，血氣已經衰弱，也就沒有兇暴叛逆的念頭，現在有老人陷入莫須有罪行之中，被關在牢房，不得善終有生之年，朕很憐憫他們。從今以後，各位年齡在八十歲不是誣告、殺傷的罪犯，其他的都不要判刑。」到成帝鴻嘉元年，制定法令：「年齡不滿七歲，打架鬥毆殺人以及犯下斬首死罪的人，向上請示廷尉，讓他們知道，得以免死。」同三赦幼弱、年老人相合。這些都是法令稍加制定，就和古代相近似而且對百姓有利的。
孔子說：「如果有稱王的人，一定要經過三十年仁政才成；有道德的人治理國家一百年，可以戰勝邪惡不進行殺戮。」這是說英明的君王在衰敗混亂的時代嵋起，把道德教化施予人，對他們加以改變和感化，一定要過三十年然後仁政才能形成；至於有道德的人，雖不被列入聖人之列，但也要百年才能戰勝邪惡不進行殺戮。這是治理國家的程式。現在漢朝道運極盛，經過了兩百多年，考察從昭帝、宣帝、元帝、成帝、哀帝到平帝造六代之間，判處死刑的，大概每年一千多人中衹有一個，從耐罪向上到斬右腳刑，一千人中有三人。古代的人曾說：「滿屋的人飲酒，有一人向著牆壁而哭泣，那麼一屋的人都為此感到不高興。」帝王對於天下，就好像在一屋之中，所以衹要有一人沒有得到平等，就要為此而心中悲痛。現在郡國中遭受刑罰而死的人每年有一萬多，天下的監獄有二千多所，其中受冤而死的入上下相覆蓋，監獄沒有減少一人，這是和諧的氣氛沒有形成的原因。
考察官司刑法如此之多的原因，是由於禮義教化沒有建立，刑法不明確，百姓大多貧苦窮困，有地位有勢力的人謀求私利，邪惡的人不能立即被迫究，判決不公平所帶來的後果。《尚書》上說「伯夷頒佈法典，依照刑法審理案件」，是說製造禮法來防止用刑，就像用堤來防範水流出來。現在堤壩被破壞，禮制沒有建立；死刑超過了限制，生刑又容易違反；飢餓寒冷一同到來，窮困到處氾濫；豪傑白謀私利，像用口袋來裝物品的，邪惡一有所隱瞞，那麼犯罪的習慣將逐漸擴大，造就是刑罰之所以多的緣故。孔子說：「古代懂法的人能夠減除刑罰，這是本；現在懂得刑法的人不放過有罪的，這是末。」又說：「現在審理官司的人，追求的是怎麼去殺死罪犯；古代審理官司的人，追求的是怎樣使人活命。」與其殺死無辜的人，不如放過有罪的。現在的司法官員，上下追逐，把刻毒作為高明，厲害的人獲得功勞名聲，公正的人多後患。諺語說：「賣棺材的人盼望有疾病的年頭。」不是他憎恨想去殺死別人，而是他想從死人中獲利。現在管理司法的官吏想陷害人，也跟這一樣。總共有這五種弊端，是官司所以多的原因。
從建武、永平以來，百姓也剛免除戰爭的禍害，人們有了安居樂業的考慮，與高後、惠帝之間的情況相同，而政治在於抑制強暴扶持弱小，朝廷沒有了作威作福的大臣，鄉邑沒有了豪傑大俠。以人口大致統計，審理案件比成帝、哀帝之間少十分之八，可以說是很太平了。然而和佔代相比還不能稱意，這是因為弊病沒有全被革除，而且刑法的根本就不端正的緣故。
荀子對刑罰的評論真是太好丫！他說：「世俗中著書立說的人，認為上古天下太平的時候沒有肉刑，有像刑墨黥之類的刑罰，用穿草履、布衣無領來代替，實際上不是這樣的。認為太平的古代，人們沒有去觸犯刑法的，不但沒有肉刑，也用不著象刑了。認為人們如有犯罪的，就直接減輕他們的刑罰，這是使殺了人的不處死刑，傷了入的不受刑罰。罪行極重而刑罰極輕，人們無所畏刑，那麼禍亂沒有比這個再大的了。大凡制定刑法的本意，是用來禁止兇暴邪惡，而且防患於未然。殺人的人不被處死，傷人的人不受處罰，這是恩遇兇暴的人，寬恕邪惡的人。所以象刑並非產生於太平的古代，而是剛興起於動亂的當世。凡是爵位官職，賞慶刑罰，都是根據功過的等級相應施予的。一種事物失去了平衡，就形成了動亂的開端。道德與爵位不相稱，才能與官職不相稱，獎賞與功績不相當，刑罰與罪行不相符，沒有比這更不吉祥的了。征伐殘暴，誅殺叛亂，是治理天下的威力。殺人的人要被處死，傷人的人要受到刑罰，這是歷代帝王所認同的，沒有人知道它是從什麼時候開始的。所以天下太平那麼刑罰就重，天下大亂那麼刑罰就輕，觸犯了太平時代的法律罪行就顯得重了，觸犯了動亂時代的法律罪行就顯得輕了。《尚書》上說‘刑罰隨著時代有重有輕，，就是說明了這個道理。」所說的「製作象刑就明白了」，是說依照天的規律而製作刑罰，哪裹有草履赭衣之類的事呢？
荀子的言論是如此的，再根據世俗的言論加以評論道：夏禹繼承堯舜，自己認為道德衰落就制定了肉刑，商湯、武王沿襲並加以實行，是因為世風比唐、虞時不淳厚的緣故。現在漢朝承繼衰落的周朝、殘暴的秦朝的極端流弊，世風已薄於三代，卻使用堯、舜的刑罰，就像以韁繩來駕馭兇悍的馬匹一樣，違反拯救時代的合適方針。況且廢除肉刑，本意是想保全百姓，現在減去髡鉗刑罰一等，轉移到死刑中。用死來控制百姓，失去了恩惠的本意。所以死的人每年以萬計，是刑法太重所帶來的結果。至於穿壁翻牆的強盜，忿怒傷人，男女婬亂，官吏邪惡貪汙，像這樣的邪惡，髡鉗這樣的刑罰又不足以用來懲罰。所以受刑的每年有十多萬，百姓既不畏懼，又不曾感到可恥，是刑罰太輕所產生的結果。所以世俗認為能幹的官吏，公開地以殺死盜賊作為威嚴，專意於刑殺的人被看作能勝任官職，守法的人被看作不能治理，擾亂聲名傷害制度，不可一一列舉。因此法綱嚴密但邪惡沒有得到控制。刑罰繁多但百姓更加輕慢。經過了三十年而仁政沒有得到實行，經過了一百年卻沒有戰勝殘暴，實在是禮樂缺少而且刑罰不端正根本的緣故。實在應該思考一下清理源頭，端正根本的議論，刪減確定法令，撰寫二百章，用來對應死刑。其餘的罪行等級，按照古代應當活命的，現在觸犯死刑的，都可服肉刑。至於傷人和偷盜，官吏接受賄賂貪髒枉法，男女婬亂，都恢復古代刑罰，制定三千章。誣告欺騙，舞文弄法的細小刑法，都免除。如果這樣，那麼刑罰就可使人感到畏懼而容易避免禁閉，官吏不獨斷殺人，法律沒有兩樣，輕重符合罪行，百姓性命得以保全，符合刑罰的節度，’晅應天人的和諧，符合古代的制度，形成和善的風氣。像成、康時代的刑罰攔置，雖然不能達到，孝文帝時候的處理官司的境界，差不多可以趕得上了。《詩經》上說「順應人民，受福於天」。
《尚書》上說「建立功業，可以不朽」。是說為政的能順應民意，功績事業都有了，就承受天福而不朽，就是所謂的「一人有福，萬人依賴」。